人大機關公文文種淺談

　　當前機關公文處理的依據主要有：一是國務院發布的《國家行政機關公文處理辦法》（國發[]23號，XX年8月24日印發，XX年1月1日起實施，共九章五十七條）；二是中央辦公廳發布的《中國共產黨機關公文處理條例》（中辦發[1996]14號，1996年5月3日印發，發布之日起實施，共十二章四十條）；三是全國人大常委會辦公廳發布的《人大機關公文處理辦法》（常辦秘字[]197號，XX年11月15日印發，XX年1月1日起實施，共七章十六條）。公文處理規范性文件，過去一般是7到XX年修改一次，因此估計新的辦法或者規定就要出臺了。

　　其實，早在1951年9月29日，中央人民政府政務院就頒布了《公文處理暫行辦法》。而到了1989年4月25日，中央辦公廳才發布《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》。至于《人大機關公文處理辦法(試行)》則是1998年2月6日由全國人大常委會辦公廳印發。而且，XX年全國人大常委會辦公廳在《關于印發〈人大機關公文處理辦法〉的通知》里面開宗明義地指出，制定《人大機關公文處理辦法》的依據是《國家行政機關公文處理辦法》。可見，《人大機關公文處理辦法》與《國家行政機關公文處理辦法》之間的血緣關系。而國務院的辦法起步早、時間長、層次高、不斷完善、與世界接軌，因此具有很高的權威性。這就不難理解為什么全國人大常委會辦公廳在制定人大機關公文處理辦法時要以國務院的辦法為依據。

　　目前，黨的機關公文有14種，國家行政機關公文有13種，加起來是27種。其中有9個是相同的（決定、意見、通知、通報、請求、報告、批復、函、會議紀要），不同的也有9個（公報、指示、決議、條例、規定等5個屬于黨的機關，命令[令]、議案、通告、公告等4個屬于國家行政機關），公文學界一般把這18個文種稱為法定公文。人大機關公文有14個（公告，決議，決定，法、條例、規則、實施辦法，議案，建議、批評和意見，請示，批復，報告，通知，通報，函，意見，會議紀要），其中法、實施辦法和建議、批評、意見等兩個文種為人大機關所獨有，這就是人大機關文種與黨政機關文種的不同之處。

　　不同文種的含義，可以參考國務院辦法、中辦條例、全國人大常委會辦公廳辦法等規范性文件。這里結合實際講幾個具體問題。

　　一、關于人大機關特有的兩個文種

　　先說法、條例、實施辦法。在文書學上可以廣義地把它們理解為公文。但是從法理學的角度審視，法、條例、實施辦法等，屬立法機關的立法范疇，無論是在制發程序、制作技術還是施行效力方面，均較一般狹義類機關公文有很大不同。有鑒于此，《國家行政機關公文處理辦法》、《中國人民解放軍機關公文處理條例》都將屬于立法范疇的行政（軍事）法規、規章排除在機關公文處理制度之外，而另行制定其他規定。如國務院專門制定了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。事實上，對于法、條例、實施辦法等“公文”的創制，全國人大專門有《立法法》予以調整和規范，對有立法權的地方人大制定和批準“條例”（含地方性法規、自治條例和單行條例）也專門作出了規定。而且，法、條例、實施辦法在制作程序上與《人大機關公文處理辦法》第五章的“公文辦理”程序相脫節，因為“公文辦理”一章僅規定了狹義類機關公文的發文程序。更為主要的是，法、條例、實施辦法獨立性不強，在公布時必須與“令”、“公告”等組合使用才能生效。