人大代表“不作為”原因探析

　　人大代表“不作為”原因探析            　            時下，選民對人大代表“不作為”現象指責頗多，感覺人大代表離自己的距離很遠，自己選出的代表從未謀其面、聞其聲，欲通過人大代表反映問題、解決問題那是很難的事。能像姚秀榮、姚立法、馮有為、吳青等一樣積極為基層群眾鼓與呼、認真履行代表職責的少。            憲法和法律為人大代表履行職責提供了很好的平臺和保障,《代表法》對人大代表在本級人民代表大會會議期間和閉會期間所擁有的權力規(guī)定是非常明確的，如可以提出議案或建議、進行詢問、參與特定問題調查委員會、參加視察調查、參與審議評議、提出質詢案罷免案等，履行代表職責的方式不可謂不多，行使代表權力的途徑不可謂不廣。《代表法》對人大代表履行職責也提供了強有力的保障，規(guī)定縣級以上的人大代表，會議期間非經主席團許可，閉會期間非經本級人大常委會許可，不受逮捕或者刑事審判，人大代表在會議期間的發(fā)言享有免責權等，履行職責的保障不可謂不強，行使代表權力的后盾不可謂不堅。            然而，面對如此良好的平臺和堅強的保障，人大代表“不作為”現象為何還是比較普遍呢？            這是一個值得深思的問題。通過了解發(fā)現，“想說監(jiān)督不容易”是他們經常表露出的一種無奈情緒，對人大代表“不作為”，不能把全部原因都歸結于他們身上，除一些人大代表素質不高、責任心不強、有關部門沒有把好人大代表的準入關等原因外，還有以下原因值得關注：            第一，人大代表履職成果未得到有效重視，使一些代表履職熱情逐漸淡化直至不作為。應該說，不少人大代表當選后，都飽含為人民群眾鼓與呼的熱情，想做一名合格、稱職的人大代表，在自己的任期內真真切切反映和維護選民的權益。他們在人代會上積極審議發(fā)言，參加人大常委會組織的視察調查，參與對“一府兩院”的評議，認真反映人民群眾的熱點難點問題等等，熱情很高。可是經過一段時間后，發(fā)現自己的一些履職言行并未得到有關部門的重視，起初擁有的熱情漸漸消退，直至發(fā)展到不作為。譬如有的代表通過走訪選民、進行調查研究，掌握第一手材料，形成一些有深度的議案或建議，這些議案或建議通過有關程序交“一府兩院”辦理后，卻不能得到有效落實。當然，人大代表并不是奢求每件議案或建議都能夠如愿得到完完全全的辦理，一些議案或建議因受條件限制確實是難以達到代表所愿的。但是，一些能夠辦理的議案或建議由于種種原因得不到辦理，或者只是停留在文件上的答復上，“文來文往”普遍存在，甚至出現“自己提的建議自己辦”的現象。筆者所在縣召開縣第十三屆人民代表大會第一次會議時，人大代表積極性很高，提出議案、建議69件，第二次大會時56件，第三次大會時41件，第四次大會時37件，待到最后一次大會時只有28件，逐年遞減，而且遞減幅度較大。這些現象都說明，如果人大代表履職成果得不到有效重視，必然導致人大代表履職熱情不高直至不作為。            第二，履職成本過高讓很多人大代表面對履職望而卻步。隨著市場經濟的發(fā)展，成本核算是每個人都要考慮的問題，人們對自己的所作所為都要核算該行為所要付出的成本。人大代表履行職責也同樣會考慮履職的成本問題。在對人大代表履職義務缺乏有效制約機制的今天，要做一名合格稱職的人大代表，主要取決于代表的自身責任感、使命感和自覺性，人大代表履職不計算成本，那是一種責任心的激勵。這種激勵是以一個人的素質、情操為保證的，現實情況一旦與個人利益或其他社會關系的利益相沖突時，則難以使其持久地發(fā)揮作用。人大代表生活在紛繁復雜的現實社會里，受各種利益關系的影響和牽制，那種人大代表履職不計成本的想法是不切實際的。那么，人大代表在履行職責時會核算哪些成本呢？首先是時間成本。目前人大代表大部分為兼職，都有自己的本職工作，一年中參加幾天人代會或參與一兩次視察調查對本職工作影響不大，倘若讓人大代表用很多時間去反映選民的建議意見或跟蹤監(jiān)督人民群眾反映的熱點難點問題，就不太現實。其次是經濟成本。代表履行職責需一定的經濟支撐，雖然《代表法》規(guī)定代表執(zhí)行職務時，其所在單位按正常出勤對待，享受所在單位工資和其他待遇，無固定工資收入的代表根據實際情況由本級財政給予適當補貼，但這些規(guī)定只在代表參加各級人大組織的活動時才能兌現，如果是代表個人持證視察或是跟蹤監(jiān)督落實有關問題時，最基本的交通費、食宿費、資料費等也是一筆數目不小的開支，而這些費用一般都由代表自己負擔，長此以往，人大代表也是難以承受的。            第三，未建立人大代表不作為的有效制約機制。人大代表不作為時如何進行有效制約，憲法和法律尚未進行規(guī)范。《代表法》第五條規(guī)定，代表受原選區(qū)選民和原選舉單位的監(jiān)督，選民或者選舉單位有權罷免自己選出的代表。但這只是原則性的規(guī)定，況且罷免程序復雜，需按一定程序進行，如對縣級和鄉(xiāng)級人大代表進行罷免要由本選區(qū)選民30人以上聯名提出罷免案，被罷免代表在選民大會上提出申辯意見，召開選民大會無記名投票表決等，罷免的組織工作難度很大。而且，人大代表又沒觸犯刑律，不作為現象并未完全達到需要被選民或原選舉單位罷免的程度。所以對不作為代表尚未形成一個有效制約機制，這也是當前產生人大代表不作為現象的原因之一。目前，有不少專家和人大工作者建議建立人大代表不作為辭職機制，建立人大代表履職量化考核機制，建立人大代表定期向選民或原選舉單位述職制度，加強對人大代表的述職評議等，都是值得探索和實踐的課題，對于制約人大代表不作為現象將起到積極作用。            第四，人大代表專職化程度低也是人大代表不作為的原因之一。目前，我國人大代表大部分是兼職，專職人大代表比例很小，在擔任人大代表職務時，都還有自己的本職工作。很多人大代表認為，本職工作才是自己的“主業(yè)”，才會對自己的政治、經濟前途產生影響，代表工作只是“副業(yè)”，履職質量好壞對自己影響不大，監(jiān)督多了，力度大了，反而會讓人覺得有“找麻煩添亂子”的嫌疑。由于是兼職，他們把大部分時間和精力都用在了自己的本職工作上，對人大代表的工作也就無暇顧及了，不作為現象也就在所難免。