赤峰市大規模生態建設考察報告

　　赤峰市大規模生態建設考察報告

　　水資源調配與國土整治課題組 

　　"西有榆林，東有赤峰"，說的是全國生態建設的兩個最成功的典型。在全國沙化面積以每年2400平方公里的速度持續擴大的形勢下，赤峰市經過20年的努力，在一個局部扭轉了"沙進人退"的頹勢，實現了"人進沙退"，以每年治理150萬畝的速度，向沙漠化反攻。

　　赤峰市九萬平方公里，從國土面積上說，是全國的1％，也是世界最大的"市"。赤峰南有燕山，北有大興安嶺，西有渾善達克沙漠和貢格爾草原，東有科爾沁沙地。燕山山脈與大興安嶺的最高峰都在赤峰，西遼河也發源于赤峰（西拉木倫河與老哈河）。赤峰境內山區、丘陵、草原、沙漠、湖泊一應俱全；赤峰大規模生態治理的經驗，具有特殊的典型意義。

　　一、 大規模生態治理的三種組織形式

　　赤峰市得以每年大規模治理生態150萬畝，靠的是三種主要組織形式：

　　（一）大規模的群眾集中會戰

　　生態建設的典型各地都有，參觀學習、示范的效果不錯，很有教育意義。但是，大多形不成氣候，不能在國土整治層面上，比較完整的改變一個地區生態環境的宏觀圖景。赤峰不同，不僅公路兩旁綠樹成蔭，而且，就是走到比較偏遠的鄉間小路，山地丘陵也批上了綠裝，水平溝、魚鱗坑一直挖到山頂。譬如，赤峰大規模生態建設的標桿縣 - 敖漢旗，國土面積1245萬畝，有林面積518萬畝，占國土面積的41.6％，在整體上改變了過去荒山禿嶺的圖景。敖漢旗57.6萬人，人均人工林面積9畝，居全國第一。經過多年的努力，敖漢旗的生態環境起了變化。與70年代相比，敖漢旗無霜期平均延長了五天，八級以上的大風減少了22次/年，水土流失從5000~15000噸/平方公里下降到2200~2500噸/平方公里。取得這樣驕人的成就，靠的是20年持續不斷的群眾性大會戰。

　　高強度的行政手段組織會戰

　　赤峰群眾性大會戰的強度是極高的，一年三次，春天、夏天和秋天各一次，植樹造林種草整地修水利，幾乎所有農閑時間都在會戰。調研中一般的說法是，平均一個勞力一年50~60個工，高的要超過100個工。譬如，赤峰著名的六道嶺，全村210戶912口人，1995年一年投工5.5萬。敖漢旗全勞力占人口的38％，按此比例計算，平均每個全勞力出工159天！ 如次這般的會戰，行政性組織的強度，恐怕超過"農業學大寨"時期。會戰的任務是以鄉為單位落實到村、到戶。你不來會戰，可以。一個魚鱗坑6元錢。在石質山上，一般一個勞力一天可以挖7~8個魚鱗坑。換言之，你一天不來，繳40~50元。而當地雇工價格一天才15元。6元錢一個魚鱗坑，明顯帶有懲罰性質。倘若一年100個工的會戰任務，算下來，不參加的要罰款4000~5000元。1998年，敖漢旗農村人均年收入才1360元。這筆罰款誰出得起？

　　從"一平二調"到誰種誰有

　　這樣高強度的行政組織會戰，是從70年代末公社化體制延續下來的，一直到今天。行政手段的組織形式不僅沒有變，甚至"變本加厲"。之所以能夠如此，而且有效，就是因為會戰的內容從過去的"一平二調"轉化為"誰種誰有"。60~70年代，農村生活苦不堪言，主要是"一平二調"基礎上的種種會戰。干多干少一個樣，還要被強迫著干。現在的會戰，行政手段歸行政手段，種下的樹是誰種誰有，清清楚楚。

　　成片開發，統一管護

　　然而，種下的樹，能不能有，不光靠政策。在干旱、半干旱的農牧混合經營地區，植樹造林是"三分種，七分管"。一家一戶可以植樹，卻無法管護。你能說這山上你一家、或幾家種了一些樹，整架山別人就不能放牧了？就算是承包了荒山荒坡，別人的羊真啃了樹，頂多是民事糾紛打官司，還不知村長或鄉長向著誰哩。

　　赤峰大會戰，經常以鄉為單位，漫山遍野齊出動，一個山頭一個山頭治理。從山下到山頂，全部種上樹之后，馬上封山，由村、鄉行政管護。只要有羊啃了山上的樹，拉了就走，根本沒二話。而這山上的樹，根據誰種誰有的政策，是分別屬于千家萬戶的。一方面，千家萬戶誰也不愿被罰- 到這山上放羊，也許正好啃了自己的樹呢；另一方面，千家萬戶都有一定的積極性關心這片林子 - 有羊進入，馬上通知村或鄉行政。

　　成活率與小老樹

　　"三分種，七分管"，管護上去了，植樹造林的成活率自然高。另一方面，從70年代末"三北防護林"體系建立以來，經過多年的艱苦奮斗，北方各種條件的一整套植樹造林技術已經成熟。敖漢旗植樹，成活率達85％以上，成為赤峰的驕傲。

　　80年代以前種樹，種的人不好好種，管的人不好好管，加上苗木技術不成熟，往往成活率低；長出來的也是"小老樹"。譬如，敖漢旗518萬畝有林地中，竟有100多萬畝需要改造的"小老樹"。如今，在一整套成熟技術的基礎上，全旗統一規劃，什么地方、什么時節、用什么方法、種什么樹；旗里10個國有林場18處苗圃3000畝育苗面積按規劃保證高質量苗木；然后，在技術人員的指導下，全體動用，統一行動大會戰；會戰后封山，統一管護。

　　過去，敖漢旗燃料、材料、肥料三料短缺，秸稈、牛糞是群眾生活的燃料，不能還田。如今，樹活了，長高了，撇樹杈就夠燒了，秸稈、牛糞都可以還田了。實現了"林多、草多、畜多、肥多、糧多、錢多"的良性循環。 到1999年，敖漢旗518萬畝人工林地，77萬畝國有，200萬畝集體，余240萬畝都是誰種誰有。旗里還計劃在改造"小老樹"的同時，把200萬畝集體林地全部變成誰種誰有。如今，全旗活立木513萬立方米，人均9立方米；價值14億元，人均2700元；1998年，全旗林業產值1.4億元，人均243元。老百姓親眼見到了利益，行政性手段實施會戰的組織成本就自然降低。

　　行政組織的群眾會戰是赤峰大規模生態建設最主要的組織形式。包產到戶、分散經營以來，一些地方農村基層組織處于半癱瘓狀態。赤峰市卻能夠長時期持續動用行政手段，組織高強度的群眾性會戰，靠的是地方領導改變生存環境的決心， 靠的是誰種誰有、利益明確的政策，靠的是科學規劃、統一管護所保證的植樹成活率。誰種誰有的政策、成熟造林技術的規劃和指導、行政組織手段的充分運用，三位一體，長期堅持不懈的艱苦奮斗，終于使赤峰生態持續惡化的頹勢看到了根本扭轉的希望。赤峰"三位一體"的會戰經驗，在全面開發大西北的進程中，值得認真總結和推廣。

　　（二）個體經營的治沙生態經濟圈

　　大規模集中的群眾會戰，主要是在荒山、荒坡、荒地、荒灘大面積植樹造林。與此相對應的小規模生態建設組織形式是個體經營的治沙生態經濟圈，即以戶為單位，圈出一塊沙地，平均30~50畝，打一口井或引一些水，造林種草，封沙固沙，種地養畜，生存繁衍。 

　　翁牛特旗的蒙古族牧民唐八十，就是這種生態經濟圈的一個典型。 1995年，唐八十承包了1800畝沙丘，三年時間投資三萬元。唐八十家地處科爾沁沙地，原來都是流動沙丘，其中有10米左右的高大沙丘；經過幾年的艱苦奮斗，原來的沙漠林草覆蓋率已達80％以上，流動沙丘完全被固定住了。唐八十一家在這塊治理好的沙漠上，養了400只羊、50頭牛、10匹馬。如今，僅間伐木材和山楂果品等林業收入，一年達一萬多元。

　　唐八十原是村支部書記。書記治沙致富，起到榜樣作用。全村90％的農牧戶都跟著承包了沙地。如今，翁牛特旗在推廣治沙生態經濟圈模式，全旗沙地承包已達五萬多畝。 

　　（三）現代公司成片開發

　　1999年8月，我們曾經在寧夏訪問了銀廣夏集團，目睹了六萬畝沙地、幾千萬元投資的集約化成片開發。現代公司成片開發，應當成為西部大開發進程中的主要組織形式之一。

　　股份公司成片開發

　　1998年，翁牛特旗林業局出面組建股份制的響水沙地治理開發（集團）有限公司，原旗水利局副局長任公司總經理，注冊資本2800萬元，成立響水沙地林牧農復合生態經濟系統工程，圈沙地42萬畝全面開發治理。22家法人以錢、地、勞、實物入股。開發地所在鄉，以土地和開發投勞形式入股，林場以苗木入股。貨幣股1200萬元，1997~2000年計劃投資1100萬元，大規模開發。

　　這樣公司的規劃、組織、技術和開發實力，遠非個體農戶可比。經過兩年的努力，在42萬畝沙漠的范圍里，已經完成人工造林2.6萬畝，飛播造林種草30萬畝，修公路80公里，水壩和引水的渠首工程已經完成。公路兩側55個沙丘已經被人工草沙障固定住了，公司已經開始水稻、葡萄、西瓜、蔬菜以及養鴨等經營性生產。

　　國有林場集資入股

　　公司開發的另一種形式是集資入股國有林場，植樹造林。1994年，科什科騰旗為解決國有林場資金不足，展開集資入股，每畝林投資15元（以后改成20元），主要是購買苗木等，由林場負責植樹和管護。種下的林地，個人與林場按65/35分成。按1994年價格計算，30年以后砍伐時，每畝產值4300元，算下來的收益是銀行存款利息的3.8倍。實際上20年以后，林地開始間伐，投資就可以分紅。

　　帳算清楚了，群眾、首先是國有林場職工積極投入。1996年，集資入股75萬元，造林五萬畝，占全旗造林面積的20％。 1997~98年，全旗社會、個體集資入股國有林場兩百多萬元，造林12萬畝。

　　（四）三種組織形式的組合應用

　　參照我們在河西、寧夏得到的認識，從赤峰現有的經驗看，在人口相對密集、勞動力比較充裕的貧困地區，有組織的群眾性會戰，是植樹造林種草，重新規劃和整治國土行之有效的組織形式。在距離居民點較近的沙地，治沙生態經濟圈建設值得大力推廣。科爾沁、毛烏素、庫布齊、烏蘭布和等沙漠，四周乃至腹地居民點相對稠密，可以通過現代公司成片開發與治沙生態經濟圈相結合的方式，在一個不太長的時間里，得到根本性治理，把生態惡化的惡性循環扭轉成為生產、生活、生態相輔相成的良性循環。 對于腹地人煙稀少的騰格里、巴丹吉林等大沙漠，可以考慮從沙漠邊緣、人口相對稠密的地區著手，將大規模群眾會戰、生態經濟圈與現代公司成片開發組合起來，聯合運用。用會戰和成片開發的形式植樹造林，固沙防風，首先創造生產、生活的框架條件；然后，千家萬戶的生態經濟圈填充其間。這也是甘肅張掖的作法。

　　赤峰的成功經驗告訴我們，只要有決心、有恒心，充分利用現有技術資源和組織資源，生態惡化的長期頹勢是完全可以逆轉的。

　　二、 傳統牧業衰落與草原生態惡化

　　在赤峰調研中我們發現，牧民收入持續下降和牧民中嚴重的兩極分化，正在加劇超載過牧→草場退化的惡性循環，是我國草原生態進一步大規模惡化的危險征兆。

　　（一）60％以上的牧民成為扶貧對象

　　牧民比農民富，是多年的經驗。最近，由于農區畜牧業的興起，如山東、安徽農區秸稈養牛等，畜牧產品價格下降，赤峰農牧民收入發生明顯逆轉，牧民收入開始逐年低于農民。

　　表-1：赤峰市農牧民人均年純收入（元）

　　1995 1996 1997 1998

　　農民 1100 1398 1619 1835

　　牧民 1212 1131 1431 1455

　　平均 1108 1377 1604 1805

　　資料來源：《赤峰統計年鑒-1999》，第40頁。

　　傳統放牧，出欄率低，不符合現代餐飲和食品業的需要。這是對傳統牧業具有根本意義的重大挑戰。譬如，1998年年末的大畜出欄率，九個旗、縣分別僅為5.4~30.8％，六個旗、縣在20％以下；小畜出欄率分別為22.0~63.1％，除了敖漢旗和巴林左旗，統統低于50％。換言之，赤峰出產的羊肉多為兩歲以上的老羊，牛肉多為五年以上的老牛。國務院扶貧辦公室在烏丹建了一個遠大屠宰加工廠，一直沒有正式開工。沒有銷路是主要原因；最近，工廠馬上就要簽牛肉出口以色列的合同。但是，本地能夠收購的老牛，不符合出口要求。

　　農區畜牧多為工廠化、集約化的分工舍飼，按育羔、架子畜、催肥等不同階段分工飼養，配置不同種類的飼料，出欄率高，肉嫩皮薄。 傳統放牧，大大小小一群一塊兒出動，一樣的草場，吃多少算多少，自然出欄率低，肉老皮厚。

　　牧民收入下降，勢必加劇牧區本來已經十分嚴重的兩極分化。包產到戶在農區是土地到戶，人少地多，只要有地就有飯吃，就有生活的最低保證。包產到戶在牧區是牧場與牲畜到戶。只有牧場，沒有牲畜，無以生存。冬天一場大雪，春天一場瘟疫，夏天一場大旱，都可以使邊遠地區個體牧戶的牲畜成群死亡，造成大批無畜戶或少畜戶，造成大批雖有牧場卻難以靠牧業為生的牧民。到1997年，赤峰牧區70％的牲畜歸15％的富牧戶所有，無畜戶高達10％以上。18萬純牧民中，60％以上成了扶貧對象。1998年，抽樣調查40戶牧戶，28戶人均收入在1000元以下。 無畜戶只好出租牧場，每畝每年1.50~2.00元；然后自己給有畜戶打工放牧。無畜戶沒有足夠的牲畜，肉不夠吃，只有開荒種糧；要想發展、翻身，只有增加牲畜。

　　（二）超載過牧→草場退化的惡性循環

　　赤峰7200萬畝草原，早就嚴重超載過牧，幾乎100％的草場退化、沙化。牧場到戶以后，草場是否超載過牧，成了千家萬戶的私事。很長時間以來，甚至再沒有人作過草原狀況的調查研究。但是，草場生產能力與單位牲畜的生產能力逐年下降，是人們生產、生活中都可以明顯感覺到的。在這種情況下，出現了牧民收入持續下降。牧民為了維持或增加收入，只有繼續擴大牲畜頭數，進一步超載過牧，結果是草場生產能力與單位牲畜的生產能力進一步下降……形成惡性循環。而牧區的兩極分化，無畜戶和少畜戶要吃飽肚子，要脫貧致富，無論是開荒種糧還是擴大牲畜頭數，都進一步為已經形成的惡性循環雪上加霜。

　　近年來，農區集約化畜牧業的迅猛發展，對草原牧區放牧傳統的繼續存在提出嚴峻挑戰。倘若傳統的放牧生產方式不根本改變，只能加劇超載過牧→草場退化的惡性循環。倘若牧民收入持續下降，牧民兩極分化持續下去，超載過牧→草場退化的惡性循環將對已經退化嚴重、十分脆弱的草原生態環境形成新一輪大規模的惡性破壞。

　　三、 大規模生態建設：有力出力，有錢出錢

　　需要大規模生態建設的地區，往往是貧困地區。恢復良好的生態環境，是全體國民的事情，應當是貧困地區有力出力，發達地區有錢出錢。

　　（一）生態建設全由貧困人口承擔？

　　赤峰市九個縣、旗里，有五個是全國生態建設重點縣。生態建設任務之重，由此可見一斑。1998年，赤峰全市農牧民人均純收入1805元。12個區、縣、旗，八個國家級貧困縣，兩個自治區級貧困縣。赤峰全市九萬平方公里國土面積，合1.35億畝地。生態建設，不算任何工程措施，就按買樹苗一畝地20元錢計算，也得27億元。1998年，赤峰市地方財政收入8.5億元，地方財政支出17.2億元，財政缺口相當于財政收入，如何承受生態建設的經濟負擔？

　　值得注意的是，需要進行大規模生態建設的地方，往往恰恰是經濟貧困地區；而國土整治的效果，卻是全體公民直接或間接受益。譬如，赤峰大規模生態建設，京津唐和遼寧的一些城市都直接受益。所以，從情理上說，全面開發大西北，大規模生態建設，不應當只是落后地區的事情。落后地區勞動力便宜，沒有多少掙錢機會，農閑時期便于組織大規模群眾會戰。這是落后地區從事大規模國土整治的優勢。但是，缺資金、缺技術，恰恰是落后地區的劣勢。本著有力出力、有錢出錢的原則，發達地區理應在資金和技術上支援落后地區的生態建設和國土整治。

　　（二）擴大轉移支付不是好辦法

　　用擴大中央財政轉移支付的方法支援大西北的生態建設，根據以往的經驗，不是好辦法。

　　首先，貧困地區財政靠中央補貼，很多地方不能按時發工資。這些地方的政府往往具有強烈上項目以盈利的動機。生態建設、國土整治，即便有利可圖，也只能長期回收。通過轉移支付增加的地方財政收入，即便是專款專用，究竟有多大比例可以真正落實到長程性的生態建設，令人懷疑。而落后地區的短期工業項目，由于交通不便、管理不善、市場預測不準等諸多因素，往往賠錢的不少，賺錢的不多。譬如，赤峰工業除了酒廠和電廠還不錯以外，赤峰的工業企業，諸如赤峰鋼鐵廠、羊絨衫廠、糖廠等都處于虧損狀態。1998年，《赤峰統計年鑒》上列名的35家較大工業企業，25家虧損，五家利潤在1000~50000元。

　　其次，貧困地區的人頭費，相對發達地區而言更加不合理，成了地方財政的無底洞，本來是應該大大精簡的。貧困地區人口密度往往大大低于發達地區。譬如，1998年，赤峰平均每平方公里僅50人。但是，只要是一級政府機構，建制和人員就一點不能少。譬如，赤峰市政府僅農口需要協調的局級部門就有農業局、畜牧局、林業局、水利局、農機局、氣象局、國有農場、農業現代化辦公室、扶貧辦公室、農業綜合開發辦公室等十幾家單位。全市農村人口360萬，到鄉鎮一級吃財政飯的農業干部1.56萬人，平均230人（87個勞動力）養活一名國家正式農業干部，還不算各級都有的編外人員和村干部，以及農業部門以外的其它政府機構干部。

　　（三）建議成立基金，交專業機構運作

　　我們的建議是：以人大立法的形式，在全國發達地區，類似收教育附加費，按公民義務籌集資金，譬如，每人每年一元錢，成立生態建設基金，引起全國人民對大規模生態建設的關心，以及對資金使用效果的監督。國家的有關財政支持，宜以專款形式劃入基金。基金由"三北防護林建設局"這樣跨地區的專業機構，在統一規劃的基礎上，按項目運作。這樣的運作機制，與赤峰市行政組織的群眾會戰相結合，可能更接近有錢出錢、有力出力的原則。實際上，"三北防護林建設局"按項目撥款，縣、旗政府組織群眾會戰，也正是赤峰大規模生態建設的主要運作機制。

　　主要參閱文獻：

　　赤峰市農牧業經濟領導小組辦公室編印：《赤峰市農牧業基礎建設典型材料匯編》，1997年7月。

　　赤峰市統計局：《赤峰統計年鑒 ? 1999》。

　　赤峰市委政策研究室、農牧辦公室和畜牧局："關于我市牧民收入增長狀況的調查"，1999年6月。

　　鄧英淘："赤峰歸來的思考 - 國土整治大有可為"。

　　中國農業國際合作促進會課題組："我國農區養牛業的發展及其啟示"，《參閱文稿》No.97-4，1997年2月20日。

　　翁牛特旗響水沙地治理開發（集團）有限公司文件匯編，1998年4月18日。

　　翁牛特旗響水沙地林牧農復合生態經濟系統示范工程建設規劃，1996年8月。

　　翁牛特旗響水沙地林牧農復合生態經濟系統工程簡介。