探究公共政策制定過程中參與公眾的發展

　　公眾參與公共政策制定過程中，參與公眾本身存在以下問題：參與公眾的參與水平發育不均衡;參與公眾本身整體上正處于發育階段;參與公眾的結構不合理;參與公眾的組織化程度較低且發展不平衡;參與公眾的參與需求旺盛但理性、能力不足;參與公眾參與過程中理性和情緒的失衡。至少在現階段，作為參與主體的公眾仍然處于發育階段，其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規模的政治參與。所以，不僅要促進公眾參與，更要促進公眾本身的發育和成熟。促進參與公眾本身發展的措施包括：推動社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變;普及政策參與的公民教育;促進非政府組織發展;深化政治體制改革。

　　關鍵詞：公共政策;參與公眾;政策參與;政策制定

　　abstract:in the process of public policy formulation the public who participate in the formulation show the following problems they are not at the same cognitive level in participation, and they are just in an immature phase as a whole the structural and organizational imbalance makes them not fully rational and qualified to do well in participation which is required more and they will view something sometimes in participation impetuously the facts reveal that their present maturity is hard to support the large?scale political participation orderly and efficiently so, the growth and maturity are important and necessary to the public who are encouraged to participate in policy formulation, of which some measures to be taken include fostering the transformation of pyramid?type social structure into rhombic?type one, propagating the civil education for participating in policy formulation, expediting the development of non?governmental organizations especially deepening the political reformkey words:public policy; the public; participation; policy formulation

　　擴大公眾參與，推動公眾參與公共政策制定不僅是整個政治文明建設的趨勢、潮流，而且已經是黨和政府明確的目標和價值導向。擴大公民有序的政治參與，推動公眾參與公共政策制定，就很有必要對作為參與主體的公眾本身的發育和成熟程度進行分析，以此為制定和推行相應的政策和策略奠定認識基礎。目前對公眾參與的研究大多集中在公眾參與的必要性、意義、渠道等方面，對參與公眾本身的發育和成熟程度缺乏深入的研究。但是，不深入認識和把握參與公眾本身的發育和成熟程度，就難以有效應對和引導公眾參與的潮流。本文集中分析公共政策制定過程中參與公眾的發育和成熟程度，并就促進參與公眾的發育和成熟提出若干建議。

　　一、公共政策制定過程中參與公眾的發展現狀

　　1 參與公眾的參與水平發育不均衡首先，參與主體權利—利益意識的不均衡。一般而言，大城市的公眾權利意識要強一些，農村和小城鎮的公眾權利意識要弱些;教育程度高的公眾權利意識要強一些，教育程度低的公眾要相對弱些;涉及直接利益的公眾參與意識要強些，不涉及直接利益的公眾參與意識要弱些。大中城市的文教科研、黨政機關的從業者因其工作性質、文化素質和政治信息接受程度等原因，參與意識較強;而工人、農民、個體勞動者的大多數，尤其是不發達地區的工人、農民、個體勞動者的參與意識相對弱一些。由于經濟社會文化發展的高度不平衡所導致的公眾參與意識的不均衡將在我國長期存在并影響著公眾參與的發育[1]。

　　其次，公眾的政策影響能力不均衡。由于教育水準、參與能力、組織程度，以及與政策制定體系的關系密切程度不同等原因，不同的公眾對公共政策的影響能力是存在巨大差異的。某些壟斷行業能夠強有力地施加影響以阻礙某些不合理制度的修訂，而大多數弱勢群體自身對政策制定的影響能力是相當有限的，他們更多依靠有正義感的記者、學者、官員來間接影響政策制定。一般認為，在權利意識、組織水平和政策影響能力之間是有正相關關系的;但從權利意識到組織水平，再從組織水平到政策影響能力，顯然已經融入了更多也更復雜的政治、經濟和社會因素。

　　2 參與公眾本身整體上正處于發育階段在時間維度上，參與公眾還處于轉型過渡期，由于多種歷史和現實因素的影響，作為政策參與主體的公眾在一段時期內將不可能作為成熟的參與者出現在政策制定的政治舞臺上。這就意味著無論是政策制定主體還是相對中立的觀察者都不能期望公眾的政策參與行為規范成熟，也意味著不恰當、不適合、不規范的行為都是可能經常出現的;而這也更需要寬容和引導，而不是封殺和遏制。歷史發展過程中的參與公眾恰恰好似一個正在發育的少年，魯莽、偏執往往都是難免的。