探究公共政策制定過程中參與公眾的發展

　　3 參與公眾的結構不合理在政治學和社會學理論中，中等收入階層是社會穩定的基礎，也是公眾政治參與的主導力量。我國目前的社會階級—階層結構是金字塔形結構，而不是菱形結構，這就意味著在我國現階段，精英階層是少數，中間階層也大大發育不足，中下層占絕對多數。而這種社會結構進一步轉換到政策影響能力上，差距更大。首先需要注意的是社會精英集團對政策的影響過大。“十幾年的改革過程中出現了一個掌握文化資本、政治資本和經濟資本的總體性資本精英集團。”“目前尤其應當注意的是總體性資本對政治和社會決策的影響和左右。總體性資本的精英集團雖然人數很少，但對于社會決策的影響力頗大。……總體性資本影響決策是對于中間層參與決策的最大的威脅。”[2]其次，社會中間層雖然快速發育，但是政策影響能力很低，因為中間階層是一個很松散的集合[3]。再次，龐大的中下階層對于公共政策制定影響力更弱。現階段，由于社會精英集團影響過大、中等收入階層發育嚴重不足、中下階層規模過大所導致的社會階級—階層結構不合理必然不利于形成健康有序良性的公眾公共政策參與。

　　4 參與公眾的組織化程度較低且發展不平衡首先，正式組織和非正式組織并存。從表面上看，我國公眾參與公共政策制定的渠道發達完善，組織健全完備：工人有工會、職工代表大會，婦女有婦女聯合會，青年有共青團、青聯、學生會，工商業從業者有工商聯，消費者有消費者權益保護協會……，似乎除了農民沒有相應的組織之外，其他社會群體都有相應的正式組織。但是，至少在現階段，這些組織更多的只是動員性、執行性參與，在表達自己所代表群體的利益、參與和影響公共政策制定方面的功能還發揮得遠遠不夠。正式組織的參與功能發揮不足，非正式組織同時大量存在。例如，農民集體上訪時的組織就是典型的為表達群體利益的非正式的、臨時性的組織。很大程度上，正是因為正式組織的參與功能發揮不夠，才導致了非正式組織出現，并補充甚至代替正式組織發揮參與功能。

　　其次，無論正式組織還是非正式組織，在內部自我整合機制、程序，外部的政策參與程序、規則方面建設都還很不規范、很不健全。這一方面影響到組織的自治能力，另一方面影響參與的規范性和有序性，兩者合成就直接影響公眾參與的質量和效益。原子化的公眾個體是不可能有序有效地參與到公共政策制定過程中來的;沒有發達的社團參與就沒有民主的公共政策制定，公眾必須組織起來;公眾的組織程度直接決定公眾參與公共政策制定的層次。

　　公眾參與的組織化程度不均衡。公眾參與和影響公共政策制定，可以以個體的身份參與和影響，但更多也更需要組織起來整體地參與和表達。公眾參與的組織程度直接影響到參與的秩序、成本和參與的質量。但在這個方面，公眾內部也是高度不平衡的。代表強勢集體的公眾組織比較發達、活躍，而越是弱勢群體其組織程度也越低，甚至只能依靠秉持社會正義、學術良心的學者專家的呼吁才能引起注意和重視，而難以自己發出自己的聲音。

　　5 參與公眾的參與需求旺盛但理性、能力不足公眾整體的參與需求上升，不同的參與需求匯集成為推動公眾參與的社會潛流，但是與需求相對應的是參與能力和參與理性不足。從邏輯上說，需求是一回事，相應的能力和理性又是一回事，缺乏能力支持和理性導向的需求是令人擔憂的;從經驗上說，需求旺盛，而能力、理性不匹配必然導致參與的低劣無序。

　　首先是個體的理性和能力不足。傅達林指出，憲政意義上的公民必須具備以下四種意識要素：主體意識，權利意識，程序意識，責任意識[4]。很顯然，這幾種意識目前在我國仍然是很欠缺的，而這就意味著公眾個體參與理性和能力的不足。

　　其次，團體的理性和能力不足。托克維爾專門比較了歐洲和美國政治結社的不同，并指出這種結社的不同極大地影響政治。歐洲的社團“總把自己看成是無法發表意見的人民的立法機構和執行機構，并憑著這種想法去行動和發號施令”，“主要目的是行動而不是空談，是戰斗而不是說服”，“這些社團的成員，要像戰場上的士兵一樣服從命令。他們信奉盲目服從的理論，或者更確切地說，他們一旦聯合起來，就立刻放棄了自己的判斷和自由意志”;美國的社團“人人都認為社團只代表人民中的少數”，社團內部“沒有人放棄自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事業”[5]。對比之下，我們的社團離理想的標準還有相當的距離。6 參與公眾在參與過程中理性和情緒的失衡政策制定和政策參與都是一項建設性的事業，只有建設性的參與才是有效的持久的政策參與，非理性的、對抗性的、破壞性的政策參與即使一時能夠有力地影響政策制定，從長遠看來也只能侵蝕、削弱和破壞公眾參與大廈的地基。在某種程度上，政策參與應該是和風細雨，而不是狂風暴雨。至少有兩種因素影響公眾參與者理性和情緒的平衡。一是非理性參與的深厚傳統;二是底層群眾比較廣泛的失衡心理。以至于有的學者說，由于比較嚴重廣泛的腐敗、社會分配差距過大、失去土地的農民數量增加、城鎮下崗失業工人難以消化、大學生失業率增加等原因的復合交織，中國社會底層醞釀著“毛澤東情結”[6]。情緒是不講理的，只要情緒的累積達到了一定程度，它就自發地尋求發泄渠道;假如這種分析有道理，那么這種社會情緒的醞釀和積累能夠沖垮最堅固的理性堤防;如果不予以有力有效地引導消解的話，那么我們所確定的“有序擴大參與”的目標就很難實現了。