淺析我國地方政府債務融資體制改革思路
在實踐中，能否找到一種既可滿足地方政府投資和發展需求，又可實施有效控制的投融資模式?答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府債務融資兩種基本模式“直接債務融資和間接債務融資”中做出選擇，舍棄已在實踐中證明是不科學的間接債務融資方式，即利用平臺公司的融資方式，而選擇直接債務融資方式，即地方政府(或財政部門)直接作為融資主體，通過金融市場或金融機構獲取資金的方式。
1.推進融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的必要性
第一，是規范地方政府舉債行為，有效控制債務規模的需要。依托金融市場，建立市場約束機制，明確主體責任，量入為出，增強監管和調控的有效性，最大限度降低系統風險。
第二，是拓寬地方財政收入來源渠道，有效解決地方投資資金供給與需求矛盾的需要。為地方政府建立一種長期穩定、制度化和市場化的籌資機制，有利于形成良性循環機制，有效增強地方政府基礎設施建設和自我發展的能力。
第三，是履行政府職能，更好地提供公共產品和服務的需要�？梢燥@著增強地方政府的履行職責能力，更好地貫徹落實經濟發展目標和宏觀調控政策，促進財政政策和貨幣政策的有效性。有效彌補地方財政赤字，從而減輕中央政府財政負擔。
第四，是加快發展我國金融市場體系，豐富和完善資本市場的需要。資本市場有股票和債券兩大類基礎產品，以及由此派生出的各種各樣的衍生產品，這些產品相互補充，使資本市場保持活力，協調發展。無論從市場的深度、廣度與彈性看，我國的債券市場發展嚴重滯后，債券品種少，結構不合理，債券市場基本上是國債和金融債，企業債券微乎其微，地方政府債券尚屬空白。
第五，是完善分稅分級財政體制，推進市場化改革的需要。推動分稅制改革進一步深化，有利于促進我國社會主義市場經濟體制改革目標的早日實現。財稅體制改革是我國市場化改革的關鍵環節，關系到政府職能轉變、轉變發展方式、政府和市場的關系等多個領域。
由于地方財政收支責任不對稱，投融資和財稅體制改革滯后，一些長期積累的問題使得地方政府面臨嚴重的財政困境，財政收支缺口不斷擴大。因此，允許地方政府直接舉債并加以嚴格約束，是當前我國經濟形勢下緩解地方財政困境的有效途徑。正如賈康等學者所指出的，舉債權是規范化的分稅制體制下各級政府應有的財權，這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經驗。地方政府通過發行債券來籌集資金是世界上很多國家的通行做法，中國建立劃分事權、財權的分稅分級財政體制，賦予地方政府舉債權也就是必然的。[14]
2.推進融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的可行性
在我國實施地方政府直接債務融資，一方面要看我國金融市場發展階段，能否具備實施地方政府直接債務融資的條件;另一方面要看我國市場化改革的進程，要看相關法律法規是否具有改革調整的空間，也就是說，地方政府能否直接作為合格的融資主體，滿足金融市場的基本要求。
第一，我國政府在公債的發行和統籌管理方面已具備較成熟的經驗。我國已有多年發行國債、企業債、金融債的經驗，特別是通過近20年的國債發行實踐在債券的發行方式、品種結構、期限結構、利率結構等方面都積累了豐富的經驗，市場的監督、管理手段和能力逐步完善和增強。2017年起地方政府開始利用城投類企業債券、市政資產信托計劃和資產證券化等多種債券融資方式解決地方政府建設資金不足問題。2017年財政部代地方政府發行2017億債券。2017年和2017年，國家批準上海市、浙江省、廣東省和深圳市等4個省市作為自行發行債券試點。
第二，經過多年的發展，我國的金融體系日趨完善，資本市場發展迅速。目前，我國金融市場健康穩定，銀行體系和資本市場規模位居世界前列。相關的法律法規逐步完善，開放程度日益提高。市場中介機構，如投資銀行、信用評級機構、會計審計機構等的發展以及專業人員充足，為地方公債的順利發行提供了技術上的支持和保證，并能對地方公債發行主體進行有效的監督和管理。[15]
第三，市場需求空間大，有充足的資金供給來源。一方面，近年來我國的機構投資者發展迅速，證券投資基金、保險基金、社會保障基金和商業銀行等對于地方政府債券有很大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種。另一方面，地方公債本身所具有的政府擔保、收益穩定的優勢，加上社會閑散資金的大量存在及其對穩定投資渠道的需求，表明發行地方公債有足夠的操作空間，更有助于實現儲蓄向投資的轉化以及國民經濟的平穩運行。
第四，當前，要啟動實施地方政府直接債務融資，還存在兩方面制度性障礙：一是我國現行的法律法規和相關政策，限制了地方政府直接債務融資模式的實施。比如《預算法》規定“除法規和國務院另有規定外，我國地方政府不得發行地方政府債券”;《貸款通則》對貸款人的規定，明確把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向銀行借款;《擔保法》規定“國家機關不得作為保證人”，因此地方政府不能為借款和舉債提供擔保。二是我國地方政府(或地方財政)還無法完全滿足金融市場對融資主體的要求。我國地方政府雖然是獨立的法人主體，獨立編制財政預算，但還無法編制清晰完備的資產負債表，也就無法進行科學準確的信用評級。因此，只有深入推進財稅和投融資體制改革，逐步消除和解決上述制度性障礙和問題，才能為盡早實施地方政府直接債務融資創造條件�！ ∥�、推進地方政府融資體制改革的基本思路
推進地方政府融資體制改革的基本思路是：修改完善相關法律法規，改革地方財政體制，授予地方政府直接債務融資的權利，逐步取消利用平臺公司融資建設的間接債務融資模式，構建地方政府直接債務融資制度體系。
1.修改完善相關法律法規，為啟動實施地方政府直接債務融資創造條件
修改《預算法》，增加編制地方政府債務預算科目，允許地方政府直接作為融資主體進行融資活動，將政府融資活動納入預算管理;修改《貸款通則》，允許地方政府根據自身需要和償債能力，直接向國內外銀行機構進行借款;修改《擔保法》，允許國家機關作為保證人，為地方政府借款和舉債提供擔保。制定和出臺一系列實施地方政府直接債務融資的相關法律法規和配套政策。
2.深入推進財稅體制改革，建立公共財政體制，編制地方債務預算，合理確定地方政府融資項目和支出范圍
按照政府基本職能，建立公共財政體制。根據公共產品理論和效率原則，合理界定各級政府的支出范圍和責任。按照構建公共財政的要求，嚴格規范財政的供給范圍，堅持“有所為、有所不為”的原則，對一般競爭性、經營性領域和可以利用社會資金發展的事業，財政資金要逐步退出，從根本上減輕財政支出壓力，集中資金保證公共支出的需要。按照實際需求和償債能力編制地方債務預算，合理確定地方政府融資項目、融資規模和支出范圍。強化財政在地方政府融資管理中的主體地位，加大對地方政府債務集中統一管理的力度，要建立嚴格規范的債務融資的決策機制和評價制度，建立地方財政償債機制和債務融資的預警系統。健全債務監管體系，建立債務信息公開、審計、監察和效能評價制度，將債務“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經濟責任的重要內容，明確和落實責任，防止違規和過度舉債，提高資金使用效率。
3.明確中央和地方的事權、財權劃分，規范財政收入和支出結構，編制地方政府資產負債表
加快推進分稅分級財政體制改革，進一步明確中央和地方的事權、財權劃分，是眾多學者和社會各界多年來的呼聲。要按照事權與財權相一致原則，重新審視并合理調整各級政府的支出范圍，賦予各級政府具有與其履行支出職能相一致的收入范圍，各級財政都應有稅源較穩定的主體稅種，并以法律或規章形式固定下來，建立各級財政穩定增長的收入機制。防止再出現收入往上集中，支出往下轉移的現象。嘗試賦予地方一定的稅收管理權限，使省、市地方政府對地方稅種具有一定的調整稅率、征收范圍及減免稅收的權限，可以根據自身實際稅源情況和支出需要來適當調整財政收入。同時，要按照法定責權和財政體制，編制地方政府的資產負債表，以使評級機構可以據此科學準確地開展信用評級。
4.加快我國信用評級機構和行業發展，創新我國地方政府信用評價方法
由于我國地方政府財政體制和資產狀況的特殊性，既要學習借鑒國外政府的信用評級方法，又要結合我國的實際，制定出一套適應我國國情的地方政府信用評價的方法。在地方政府融資信用評價研究方面，除專家學者進行研究外，大公國際、聯合資信等國內外評級機構都對地方政府融資信用評價進行過深入的研究，提出了自己的評級思路、方法論、評級模型和操作程序，并且已經在我國地方政府融資平臺公司的信用評級和地方政府的信用評級中使用。
5.完善轉移支付制度，為邊遠地區和財力較弱的地方政府提供擔保及轉移支付支持，提升其信用等級
通過市場化的方式推動地方政府直接債務融資，必然會出現經濟發達地區和財力較強的地方政府信用評級較高，在金融市場獲取資金的能力較強，而一些欠發達地區和財力較弱的地方政府信用評級會較低，在金融市場獲取資金的能力就較弱，或者無法開展持續的融資活動。這就需要中央財政在現行財政轉移支付制度的基礎上，建立專項轉移支付制度，為欠發達地區和財力較弱的地方政府提供專項償債補助資金，并為其提供融資擔保，提升其信用等級，使其能夠在金融市場中獲取所需的資金。同時要推進上述轉移支付制度的法制化，增強政策的連續性和穩定性，逐步建立具有中國特色的符合市場化改革方向的地方政府融資體制。
注釋：
�、佟秶覍徲嬍饘徲嫿Y果公告》2017年第35號。
�、凇秶覍徲嬍饘徲嫿Y果公告》2017年第35號。
�、邸秶鴦赵宏P于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2017]19號)。
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