民政部赴加拿大、美國社區(qū)建設培訓考察報告
民政部赴加拿大、美國社區(qū)建設培訓考察報告
根據(jù)民政部與聯(lián)合國開發(fā)計劃署關于社區(qū)建設合作項目的安排，民政部組織8個社區(qū)建設實驗區(qū)的同志，于2000年9月24日至10月8日對加拿大、美國部分城市的社區(qū)建設情況進行了考察。由于加拿大多倫多市集中反映了加拿大社區(qū)建設的發(fā)展歷史和水平，因此對加拿大社區(qū)建設的考察主要集中在多倫多市及其所在的安大略省。在美國，重點考察了紐約和舊金山兩個城市。在此期間，我們走訪了政府有關部門，實地參觀了10多個社區(qū)組織、社區(qū)服務機構、社區(qū)發(fā)展的研究機構和大專院校。通過與兩國政府官員、社區(qū)工作者和專家、學者交流座談，實地參觀，使我們開闊了眼界，對加拿大和美國的社區(qū)建設情況有了基本了解，受益匪淺。現(xiàn)將考察情況報告如下。
一、兩國社區(qū)建設發(fā)展概況
加拿大社區(qū)工作的歷史可以追溯到19世紀末。 當時一些省和礦區(qū)成立了具有互助性質的合作社，他們提出的口號“一人為大家，大家為一人”，具有典型的社區(qū)意義。到了20世紀30年代，在阿爾伯塔省的各個社區(qū)，組織起了各種劇社，以解決社區(qū)中各種具體問題，這種劇社就是當時的社區(qū)組織。
美國是西方國家最早開展社區(qū)工作的國家之一。19世紀末，美國成立了一些慈善組織或團體，與此同時，在一些城市的貧民區(qū)開展了安置所運動。20世紀30年代，社區(qū)工作開始專業(yè)化，幾個有特色的社區(qū)工作包括：防止青少年犯罪的芝加哥計劃，由居民參與提供服務的辛西納社區(qū)組織試驗計劃。工作重點也因此注重個人和家庭對環(huán)境的適應。
20世紀50年代后期，為解決發(fā)達國家經(jīng)濟社會發(fā)展失衡問題，聯(lián)合國把在發(fā)展中國家取得成功的社區(qū)發(fā)展方法，推廣至發(fā)達國家。聯(lián)合國的倡導，受到美、加兩國政府的重視，成為實施這一計劃的主要國家。到70年代前后，加拿大開始出現(xiàn)社區(qū)服務中心，80年代出現(xiàn)志愿者組織。80年代末，由于經(jīng)濟全球化，家庭結構小型化，人口多元化、老齡化等因素影響，使加拿大面臨經(jīng)濟和社會發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。為迎接這一挑戰(zhàn)，多倫多市政府于1989年成立了專題組，其任務是制訂90年代社會發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的重要目標之一，就是加強設，強化社區(qū)功能。90年代，社區(qū)網(wǎng)絡在地區(qū)、省和國家逐步建立起來。自80年代開始，美國將社區(qū)工作轉向有特別需要的人群，如少數(shù)民族、婦女、精神病患者及老人等，也有一些以經(jīng)濟發(fā)展為重點的社區(qū)發(fā)展公司，以改善貧民區(qū)居住條件、服務質量和解決就業(yè)等。到90年代初，美國政府提出了“授權區(qū)和事業(yè)社區(qū)”的法案，并獲國會通過。這個法案以重新界定政府和社區(qū)的關系作為突破口，實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會福利一體化發(fā)展目標。
從兩國社區(qū)建設發(fā)展的總體情況來看，社區(qū)的形成與發(fā)展與社會進步、經(jīng)濟發(fā)展和人口的變動等因素有密切的關系，這種關系又從反面說明社區(qū)建設對促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要作用。社區(qū)和社區(qū)組織的興起，最初都是自發(fā)產生，在社區(qū)內人們互相幫助，對外爭取和維護自身利益。由于社區(qū)工作在解決經(jīng)濟與社會發(fā)展失調所導致的社會沖突以及依靠社區(qū)服務滿足居民日益增長的社會化服務需求等各方面都發(fā)揮了重要作用，取得了明顯成效，因而后來成為美、加兩國政府有目標、有計劃地實施社區(qū)發(fā)展，不斷地推進社區(qū)建設。
二、兩國社區(qū)建設的概念和主要內容
（一）關于社區(qū)及社區(qū)建設的概念
在加拿大，社區(qū)有兩個意義：一是地域意義上的社區(qū)。這個意義上的社區(qū)是一個由彼此認同，彼此認為有重要共同點的人組成。社區(qū)的共同點是：1、住所鄰近；2、人際間有交往；3、可以通過組織來認同。因此，一個具有很強組織形式的社區(qū)需要同時具備三個條件：一是生活在同一區(qū)域；二是具有很強的社會聯(lián)系；三是通過某些共同點來聯(lián)系。對社區(qū)工作來說，社區(qū)的地域概念是加拿大開展社區(qū)服務項目的主要標準，政府用于社區(qū)服務的資金，就是根據(jù)這一概念。二是功能意義上的社區(qū)。人們也可以是不以居住在同一地區(qū)為基礎的社區(qū)的一部分，這稱為“不具相鄰性的社區(qū)”，如具有相似的興趣、問題、需要和取向的人。例如華裔在多倫多市就形成一個社區(qū)。因此，一些社區(qū)工作就是專為多倫多市的華裔開展的。還有是針對具有特殊需要的人群開展的社區(qū)工作，如精神病患者、殘疾人、老年人等。這些都屬于功能社區(qū)，也是今后社區(qū)發(fā)展的目標之一。
在美國大多數(shù)城市，社區(qū)也都具有明確的地理區(qū)域。紐約市規(guī)定，社區(qū)必須符合如下要求：（1）只位于一個自治區(qū)鎮(zhèn)的轄區(qū)內，并與城市發(fā)展過程中的歷史、地理及特征相符；（2）各社區(qū)間應建成服務互聯(lián)網(wǎng)絡，特別是在服務領域、警務和衛(wèi)生部門；（3）實施規(guī)模控制，每個社區(qū)人口不超過25萬人。紐約市劃分為四個區(qū)和一個島，五個區(qū)、島又劃分為59個社區(qū)。
考察期間，通過與政府官員、社區(qū)工作者和專家、學者交流座談，我們感到，他們對社區(qū)建設的看法和認識有所不同，歸納起來主要有三種認識：一是認為社區(qū)建設是一個過程。通過這個過程，社區(qū)擬定本身的需要和目標，定下先后順序、尋找所需要資源，并采取行動去滿足這些需要和實現(xiàn)目標。二是認為社區(qū)建設是一種社會工作方法。通過這種方法合理配置資源，協(xié)助居民解決問題，培養(yǎng)居民的參與、自決及合作的素質，從而滿足社區(qū)需要；三是認為社區(qū)建設是通過組織居民，采取集體行動，控制及影響社區(qū)的一切程序、計劃、決定及有關政策。雖然觀點不同，但他們的共同點是：培養(yǎng)社區(qū)成員的民主意識和居民自治、互助的能力，鼓勵社區(qū)居民解決社區(qū)內問題，促進居民廣泛參與，提高居民的綜合素質和生活質量，這是社區(qū)建設的主旨。
（二）社區(qū)組織的構建
在美、加兩國，社區(qū)工作主要是通過社區(qū)組織來聯(lián)系并具體實施的。在加拿大，社區(qū)組織主要是不以營利為目的的非政府和非營利組織，其中許多是根據(jù)特定目的形成的，也有許多是由扶弱助殘的慈善機構演變而來的，如我們參觀的迪克森社區(qū)服務中心、聯(lián)合之路、中心鄰舍房、社會規(guī)劃委員會等。這些社區(qū)組織的服務領域都十分廣泛，涉及到社區(qū)居民物質與精神需求的方方面面。他們除了接受政府的資格審定，以及來自政府的財政、政策支持和監(jiān)督之外，不接受政府的直接管理，有權決定為本社區(qū)居民提供服務的內容和方式，為社區(qū)籌款捐物，各自運作的自主性都很強。這些組織根據(jù)公眾的需求和利益制定自己的發(fā)展規(guī)劃和工作目標，如對老年人、殘疾人、單親家庭、無家可歸者的照顧，家政服務、修繕民房，再就業(yè)培訓等等。他們所積累的資金不作為個人分配，而是返還于社區(qū)，用于社區(qū)服務，以服務養(yǎng)服務。同時，通過這些組織，居民可以為本社區(qū)提供志愿服務。
在美國，社區(qū)組織形式和活動方式多種多樣，主要分為服務組織和管理組織兩種類型。服務組織主要是非營利組織，如社區(qū)發(fā)展合作組織、各類慈善組織、各類基金會、各種志愿組織等等。他們的資金來源于政府的資助和基金會的捐助、私人捐款以及所收取的服務費等。隨著政府與民間組織的共同合作和相互融合，社區(qū)委員會組織已經(jīng)成為政府介入社區(qū)工作的一種社區(qū)管理組織形式。紐約市規(guī)定，在每個新建的社區(qū)區(qū)域都設社區(qū)委員會或社區(qū)董事會。社區(qū)委員會成員采取選舉任命制，任期為二年。政府官員也可以成為社區(qū)委員會成員，但數(shù)量不得超過四分之一。社區(qū)委員會成員是無報酬的，但可以報銷參加董事會時支付的一些必要花費。社區(qū)委員會的職責包括：研究本社區(qū)的各種需要，增進本社區(qū)的福利；促進社區(qū)內交往和社區(qū)與外部的溝通；參與編制預算，擬定資金使用計劃和本社區(qū)發(fā)展規(guī)劃；監(jiān)督和評估社區(qū)服務質量；選聘社區(qū)主任和專業(yè)工作人員。每個社區(qū)委員會任命一名社區(qū)主任。社區(qū)主任受社區(qū)董事會的直接領導，負責社區(qū)日常事務。
（三）社區(qū)建設的主要內容
美、加兩國開展社區(qū)建設的內容不盡相同，各社區(qū)之間開展的項目也不一樣，有多有少，給我們留下突出印象的主要有三項：
一是社區(qū)服務。社區(qū)服務的對象主要包括老年人、殘疾人、婦女、學齡前兒童、無家可歸者、低收入家庭、單親家庭、移民、難民、失業(yè)人員等。服務內容包括對老年人和殘疾人提供照顧，對學前兒童提供保育，對在校兒童組織夏令營，為失業(yè)者提供職業(yè)培訓和職業(yè)介紹服務并進行家庭企業(yè)咨詢，為無家可歸者、單親家庭提供食宿和住房優(yōu)惠照顧，為婦女兒童提供保護服務，為低收入個人或家庭提供資助，幫助移民或難民迅速融入本地社會、實現(xiàn)本地化。服務的方式有：（1）設施服務。如多倫多市的迪克森社區(qū)服務中心為社區(qū)居民提供綜合性服務，多彩學習中心為移民、失業(yè)人員提供語言、專業(yè)技術培訓、就業(yè)信息和職業(yè)介紹、對家庭企業(yè)進行咨詢服務，舊金山邵逸夫夫人耆英中心專為老年人提供養(yǎng)老服務。（2）外展服務。又叫走出服務機構的服務。具體采取哪一種服務方式，完全取決于實際需要。服務的提供者主要是由社區(qū)中介組織或非營利機構提供，也有由私人機構提供的。如加拿大聯(lián)合之路組織是全國性非政府社區(qū)服務組織，其分支遍布各個社區(qū)。服務資金絕大部分來自政府撥款，部分來自服務收費。
二是社區(qū)文化。社區(qū)文化是美加兩國社區(qū)建設中普遍開展的內容，受到政府的高度重視和支持。他們認為，開展社區(qū)文化有利于促進人們的智力開發(fā)和恢復人們的活力，創(chuàng)造祥和的氣氛，塑造社區(qū)的形象，修補和完善社區(qū)的社會結構。兩國開展社區(qū)文化的形式很多，主要是利用社區(qū)中心、展覽館、音樂廳、圖書館、咖啡屋等社區(qū)場地和社區(qū)內的各種文化設施組織開展文藝、教育、科普、體育、娛樂等活動。例如舉辦故事會，舉辦文藝演出會，舉辦沙龍。社區(qū)居民在觀賞中受到文化熏陶，并在參與中發(fā)現(xiàn)自己，提高自己。
美國的社區(qū)學院是開展社區(qū)文化教育的重要內容。它興建于20世紀50年代初，以滿足戰(zhàn)后出生者對高等教育和職業(yè)教育的需求。社區(qū)學院幾乎遍及全美各個社區(qū)。有56%以上的美國本土學生就讀于社區(qū)學院。社區(qū)學院的重要特點是學費低廉（每年僅需1600美元），為多數(shù)社區(qū)居民所能接受。
三是社區(qū)治安。社區(qū)治安是社區(qū)居民最為關注的事情， 良好的社區(qū)治安，不僅有利于改善社區(qū)環(huán)境，提高居民的生活質量，而且有利于優(yōu)化投資環(huán)境，吸引商業(yè)投資。在美加兩國，社區(qū)治安是一種新的警務，其功能：一是控制犯罪。警察在社區(qū)建立責任區(qū)，設置社區(qū)警務，可產生威懾力量，使?jié)撛诘淖锓感袨槭諗浚箲T犯減少犯罪；二是向處于危難中的人提供快速援助。三是可改善警民關系。為加強社區(qū)治安，多倫多市成立了社區(qū)治安工作組。工作組由兩名議員共同擔任主席。工作組成員中有警察、學校的代表、預防家庭暴力、鄰舍預防犯罪機構的代表、商業(yè)、殘疾人組織和市議會的代表等。通過加強社區(qū)治安，實行群防群治，健全社區(qū)治安防范體系，以消除社區(qū)內各種不穩(wěn)定因素。
三、兩國社區(qū)建設的做法和特點
社區(qū)發(fā)展在美加兩國已經(jīng)走過了近半個世紀，形成了較為系統(tǒng)的社區(qū)發(fā)展理論和方法。目前，兩國有許多大學和專業(yè)學院設有“社會工作系”或“社會工作學院”，對社區(qū)工作進行系統(tǒng)的理論研究和指導社區(qū)工作的開展，積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。他們的做法和經(jīng)驗，給我們印象突出的有以下幾個方面：
（一） 政府高度重視社區(qū)建設，計劃性、規(guī)范性強
美加兩國的社區(qū)工作在形成和發(fā)展的初期，帶有自發(fā)性質。隨著社區(qū)地位、作用的突出，特別是50年代聯(lián)合國倡導社區(qū)發(fā)展后，社區(qū)建設成為兩國政府有計劃、有目標地引導社會發(fā)展的重要內容，成為國家實現(xiàn)現(xiàn)代化必不可少的環(huán)節(jié)之一。因此，兩國政府每年對社區(qū)建設工作都要制定一系列的工作計劃和發(fā)展規(guī)劃，每項計劃包括工作內容、組織措施和目標要求等等，大多都有數(shù)量指標。如每年對老舊社區(qū)的改造數(shù)量，新社區(qū)福利機構、文化娛樂設施、教育培訓中心的設置標準，解決社區(qū)居民就業(yè)、貧困、醫(yī)療、老年、 青少年與兒童等方面的各類社區(qū)發(fā)展計劃、廉價住宅計劃、濟貧計劃等等。
目前，兩國政府在社區(qū)建設中的作用與以前有很大的不同。據(jù)安大略省負責社區(qū)事務的官員介紹，過去，政府既要負責掌舵，又要劃船，現(xiàn)在則只負責掌舵，不再參與劃船。將具體事務交給社區(qū)組織或民間團體，政府只負責宏觀調控。這樣做既大大減輕了政府的負擔，又發(fā)揮了政府在社區(qū)建設中的主導作用。目前，各級政府和政府各部門之間對社區(qū)建設都有明確的分工，各負其責。如安大略省政府與多倫多市政府在社區(qū)服務方面的分工是：為正常人的服務，由市政府負責，為非正常人提供的服務由省政府負責。
在美國紐約，政府和官員在社區(qū)建設中的職責都很明確，如市長的主要職責是：（1）確保市政府職能部門在涉及到地方服務和居民意見的所有事務中與社區(qū)委員會進行合作；（2）審核社區(qū)委員會對資金預算和使用的合理性并建議撥款數(shù)額；（3）確保城市各專業(yè)職能部門指派官員參加社區(qū)委員會領導下的社區(qū)服務的工作，為社區(qū)中的各種問題提出解決方案；（4）對社區(qū)委員會提出的各種問題和困難給予總體幫助。區(qū)政府對社區(qū)的主要職責包括：（1）與社區(qū)委員會共同就社區(qū)劃分事項、公民和企業(yè)以及其他直接影響兩個社區(qū)以上的土地使用事宜提出建議；（2）審議社區(qū)總體或個別計劃；（3）對社區(qū)的財政預算做出綜合陳述；（4）對社區(qū)的財政狀況和服務狀況的數(shù)量、質量進行評估；（5）與社區(qū)委員合作調解社區(qū)間的爭議和沖突。從這里我們也可以看出兩國政府對社區(qū)建設工作的重視程度。
（二）大量具體工作主要由民間團體承擔，工作機制、組織體系健全
美加兩國的社區(qū)工作組織體系是由政府各職能部門、政府資助的社區(qū)組織和民間團體舉辦的非營利機構以及商業(yè)性的服務企業(yè)所組成，他們稱之為“三大板塊”，或叫做“三個部門”。政府在社區(qū)工作體系中承擔的主要職能：一是制定相關政策與立法，并通過制定規(guī)劃來貫徹執(zhí)行；二是財政支持。政府每年要撥出專項資金用于社區(qū)發(fā)展事業(yè)。加拿大安大略省1999年用于社區(qū)建設方面的資金達69億元，占全年財政支出的3%。財政撥款的主要依據(jù)是社區(qū)組織和民間團體就社區(qū)內擬幫助對象和服務內容所提出的申請，經(jīng)政府審核后給予資助，并由這些組織和團體具體組織實施；三是監(jiān)督、檢查民間團體和非營利機構的工作情況。政府根據(jù)每年的監(jiān)督、檢查情況，確定下一年度的財政資助；四是實行嚴格的宏觀控制與管理。政府通過制訂標準、發(fā)執(zhí)照等進行管理。民間團體以及所舉辦的非營利服務機構是政府在社區(qū)建設和社區(qū)服務上的合作伙伴和具體的執(zhí)行者。他們在政府的組織、協(xié)調下獨立地開展社區(qū)內各種有償、低償或無償服務工作，以自己的服務爭取政府、社會各界和居民群眾的支持。特別值得一提的是，加拿大的企業(yè)界對社區(qū)建設也給予了極大的關注，他們不僅為社區(qū)捐款捐物，而且主動投資社區(qū)事業(yè)，直接提供商業(yè)性的社區(qū)服務。他們認為，參與這方面工作是增進企業(yè)在社區(qū)里的形象的機會。經(jīng)過幾十年的社區(qū)發(fā)展，兩國初步形成了政府組織、指導與監(jiān)控，社區(qū)組織和民間團體主辦，企業(yè)在社區(qū)內通過市場機構提供優(yōu)質服務，以滿足不同人群特殊需求的社區(qū)發(fā)展運行機制和組織體系。三者之間相互補充，互利互惠，密切合作。這是兩國社區(qū)建設的一大特色。
（三）非政府非營利組織發(fā)達，專職人員都受過社區(qū)工作的專業(yè)訓練
非政府非營利組織是指不以營利為目的，主動承擔社會公共事務和社會福利事業(yè)的社區(qū)中介機構。在兩國的社區(qū)建設中，非政府組織是一支重要的社會力量，發(fā)揮了不可替代的作用。一是數(shù)量多。僅在多倫多市，與社區(qū)有關的非政府非營利組織就有3000多個，美國現(xiàn)有非營利組織140多萬個。二是分布廣。與社區(qū)服務有關的非政府非營利組織幾乎覆蓋所有社區(qū)。三是服務領域廣泛。涉及到社區(qū)服務、文化、治安、衛(wèi)生等居民需求的方方面面，可以說，群眾有需求，他們就有服務。
非政府組織的作用主要表現(xiàn)在：（1）為社區(qū)居民提供具體的服務。由于兩國政府不直接提供服務，幾乎全部的居民服務均是由非政府非營利組織來承擔。而且這些組織可以及時了解群眾新的需求，并根據(jù)新的需求拓展服務項目。（2）拓寬資金來源。這些非營利組織提供服務的資金主要來源于三個方面：一是政府資助，約占60%左右，資助采取項目制，即資金的去向和多少，依據(jù)各類社區(qū)服務組織和機構提供的服務項目來決定；二是社會捐助，約占10%左右，主要是一些企業(yè)和個人捐款；三是收取的有償服務費，約占30%左右。 如加拿大的聯(lián)合之路組織，不僅直接提供服務，且還是較大的籌款機構。他們用籌劃來的資金為居民提供服務，解決了政府在社區(qū)發(fā)展方面資金不足的問題。（3）了解和反映社區(qū)居民的需求和利益。由于非政府非營利組織直接為群眾服務，直接與群眾打交道，因此它們對群眾的需求最為了解，所提供的服務更貼近居民的需求。同時，居民可以通過這些組織了解政府的政策和信息，這些組織又把居民的需求傳遞給政府，從而影響政府社區(qū)發(fā)展政策的制定，達到政府與居民之間的溝通。有的非政府組織本身就是某一群體利益的維護者和保護者，如大多倫多市反對向婦女施暴委員會，直接向政府反映婦女的需求與利益。
特別值得一提的是，兩國從事專職社區(qū)工作的人員，無論是在社區(qū)管理組織中，還是非營利組織或志愿機構中擔任的專職人員都要經(jīng)過專業(yè)訓練，一般要修完“社會工作學”課程。這些專職工作人員都能熟練掌握從社區(qū)理論、政策到組織、動員、宣傳等技巧。其收入和待遇與政府工作人員大體相同。
（四）社區(qū)參與廣泛，自治和自助能力不斷提高
社區(qū)參與廣泛主要體現(xiàn)在社區(qū)參與的結構上。不僅參與人員中有老人、中青年，且有中小學生；不僅有社區(qū)內的非營利組織和志愿組織，而且還有駐區(qū)企業(yè)單位。加拿大的志愿活動受到全國的高度重視，國家規(guī)定：中學生每年必須到志愿組織義務勞動一定的時間，否則不能畢業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，美國現(xiàn)有80%以上的成年人參加過各種志原服務活動，其中有50%以上的人曾為社區(qū)發(fā)展事業(yè)和社區(qū)組織提供某種志愿服務。
大多倫多聯(lián)合之路組織與加拿大貝爾電話公司贊助的“貝爾公益計劃”是專為學生設立的社區(qū)參與計劃。這個計劃是讓學生了解社區(qū)的需要，改善說話的技巧及群體精神。學生要負責擬訂所推行計劃的概念，提出建議書，直至實施整個計劃。“設計自己，建設你的社區(qū)”是讓學生從義工做起，不僅可為他們將來投身社會前取得工作經(jīng)驗，如學習護理的可從照料老人中得到經(jīng)驗，讀商業(yè)管理的學生可從組織籌款活動中學到財政預算及策劃，而且也使社區(qū)很多需要幫助的人士得到援助。
兩國強烈的社區(qū)參與意識，緣于三個方面的原因：一是政府的大力提倡、鼓勵。政府將其作為提高居民的素質，促進人的全面發(fā)展的重要手段，予以倡導和鼓勵，如多倫多市政府研究促進居民參與社區(qū)建設的36種方法就是一個典型事例，這36種方法就是通過社區(qū)廣泛參與，開展志愿服務，提高本社區(qū)自治、自助能力，加強人與人之間相互關心照顧，從而達到調節(jié)和緩和社會矛盾的目的。二是社區(qū)居民爭取和維護自身利益的重要途徑。在兩國，社區(qū)的興起就是緣于社區(qū)居民互相幫助的需要而發(fā)起的，因此，社區(qū)居民通過自愿參與，提高社區(qū)榮譽感，實行社區(qū)自治，并在其發(fā)展過程中，通過參與來解決本社區(qū)的建設和自身利益問題。三是新的經(jīng)營理念所取得的成功。加拿大企業(yè)界的經(jīng)驗和體會是：企業(yè)在與社區(qū)居民融為一體，了解社區(qū)居民的真正需求，并通過企業(yè)自己的長處為社區(qū)居民提供服務的過程中進行經(jīng)營。美國的許多金融企業(yè)通過在社區(qū)里經(jīng)營，可以熟知借貸者及其所處的經(jīng)濟環(huán)境，據(jù)此制訂經(jīng)營戰(zhàn)略，并通過社區(qū)對銀行貸款的項目、業(yè)務進行全面監(jiān)控。
四、借鑒和啟示
從加拿大、美國社區(qū)建設的情況看，社區(qū)建設在其經(jīng)濟和社會發(fā)展的各個歷史階段，都發(fā)揮了不可替代的重要作用。我國與加拿大、美國的國情不同，它們的社區(qū)建設發(fā)展道路不一定都適合我國，但它們社區(qū)建設的歷史長，實踐經(jīng)驗豐富，理論成果多,認真研究和借鑒兩國社區(qū)建設的做法和經(jīng)驗，對我國推進社區(qū)建設是非常有益的。
（一） 進一步提高對社區(qū)建設重大意義的認識，加快 推進力度
美加兩國的經(jīng)驗證明，開展社區(qū)建設是城市現(xiàn)代化建設的一項基礎工程，是國家加強城市管理的一種必要手段。其目的是以社區(qū)為單位，通過加強政府同社區(qū)的聯(lián)系，通力合作，使社區(qū)運用各種外部援助和內部資源，改善社區(qū)的物質、文化條件，以解決經(jīng)濟發(fā)展過程中，特別是工業(yè)化和城市化進程中出現(xiàn)的諸多社會問題，促進社會和經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。目前，我國正處在體制轉型時期，隨著改革開放的不斷深入，社會成員固定地從屬于一定社會組織的管理體制已被打破，大量“單位人”向“社會人”轉變，是中國巨大的變化。人們的生活、工作、養(yǎng)老問題的解決，都在走向社區(qū)，下崗職工最有效的解決途徑也在社區(qū)，特別是在市場經(jīng)濟體制下，包括街道辦事處、居民委員會在內的城市基層社會結構面臨改革和調整的任務，社區(qū)的地位和作用十分重要。因此，社區(qū)建設的提出是我國社會和經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然結果，是面向新世紀我國城市現(xiàn)代化建設的必由之路。
通過美加兩國的實地考察，結合各實驗區(qū)一年多的試點工作，使我們深深體會到，社區(qū)建設工作既是一項城市基層管理體制的重大改革，又是一項加強和鞏固國家政權的基礎性工作，更是一項為民辦實事、辦好事，體現(xiàn)為人民服務根據(jù)宗旨的民心工程。加強城市社區(qū)建設，對于促進經(jīng)濟和社會協(xié)調發(fā)展，提高人民的生活水平和生活質量，擴大基層民主，改進和加強城市基層的管理與服務，維護社會穩(wěn)定，推動城市改革和發(fā)展，都具有十分重要的意義。因此，我們認為，在全國推進城市社區(qū)建設方向明確，意義深遠，應加大力度。
但目前，我國社區(qū)建設發(fā)展還很不平衡，對社區(qū)建設重要性和必要性的認識還有待提高，社區(qū)建設的法律保障和理論研究還有待于完善和提高，尤其是群眾的參與程度和加快對社區(qū)建設的推進力度還有待加強。為此，我們建議：一是進一步加強社區(qū)建設理論和實踐的研究，在不斷總結實驗區(qū)經(jīng)驗的基礎上，及時開展社區(qū)建設示范活動，通過典型引路，把成功經(jīng)驗推廣到全國，以推動城市社區(qū)建設全面開展。二是加大社區(qū)建設宣傳力度。要通過各種宣傳媒體，廣泛介紹社區(qū)建設的基本知識，社區(qū)的功能、作用，社區(qū)建設的重要意義，做到家喻戶曉，使全社會都來關心、支持和積極參與社區(qū)建設。三是在條件成熟時，應考慮修訂《居委會組織法》，為推進社區(qū)建設提供法律保障。四是因地制宜，穩(wěn)步推進。各地情況千差萬別，在推進社區(qū)建設中，要因地制宜，突出地方特色，從居民群眾迫切要求解決和熱切關注的問題入手，有計劃、有步驟地推進社區(qū)建設，切忌社區(qū)建設模式的單一化和形式主義。
（二） 要抓好社區(qū)組織建設，重點建設好社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會
美國、加拿大在五、六十年代開始推動社區(qū)建設時，在一些城市都相繼成立了社會發(fā)展部，建立了社區(qū)委員會，后來又發(fā)展成為社區(qū)董事會，為滿足社區(qū)的多種需求，在董事會中又設立了各種類型的專業(yè)委員會。通過考察，我們感到，社區(qū)建設尤其是在初始階段，能否全面地推動和落實，核心和基礎是搞好社區(qū)組織建設。因此，我國在推進社區(qū)建設中，更要抓好社區(qū)組織建設，重點是社區(qū)黨組織建設和居民自治組織建設，其前提是科學合理地劃分社區(qū)。要按照便于服務管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)居民自治的原則，以及地域性、認同感等社區(qū)構成要素, 對原有街道、居委會所轄區(qū)域作適當調整，以調整后的居委會轄區(qū)作為社區(qū)地域。在此基礎上，建立社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會。
近年來，美加兩國的社區(qū)組織在工作方式上愈來愈多地采用“沖突的方法”和“社區(qū)行動”的策略，即采取和政府“討價還價”的沖突策略。據(jù)多倫多大學有關學者介紹，采用這個策略的目的是號召社區(qū)居民為自己爭取利益和權利，來保護社區(qū)的環(huán)境和一些被剝奪的群體利益。我國是社會主義國家，黨和政府的宗旨是為人民服務，黨和人民的根本利益是一致的。因此，在處理社區(qū)組織與政府的關系、社區(qū)居民自治同社區(qū)黨建的關系問題上，我們不能照搬外國的經(jīng)驗，在我國推進社區(qū)建設中，要以社區(qū)黨建為核心，建立健全社區(qū)黨的組織。社區(qū)居委會的成員經(jīng)民主選舉產生，由社區(qū)的領導班子來管好社區(qū)的發(fā)展工作。社區(qū)居民委員會的根本性質是黨領導下的社區(qū)居民實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的群眾性自治組織。
目前，我國有些實驗區(qū)實行議事層和執(zhí)行層相分離，社區(qū)居委會議事決策，社區(qū)工作者具體辦事。居委會經(jīng)選舉產生，除主任外，其他成員以社會兼職為主，義務為居民服務。社區(qū)工作者作為職業(yè)，通過競聘方式，由居委會根據(jù)工作需要聘任。我們認為，這是建立一支專業(yè)化、高素質的社區(qū)工作者隊伍的較好形式，是今后我國社區(qū)組織發(fā)展的方向，應繼續(xù)探索與實踐。
（三）加強領導，發(fā)揮政府在社區(qū)建設中的推動作用
美加兩國的實踐表明，在推動社區(qū)建設中，政府發(fā)揮了重要的作用。政府通過法律和政策，采用宏觀調控手段，指導和支持社會中介組織、聘用社區(qū)工作者、發(fā)動社區(qū)志愿者等經(jīng)濟和社會的方式來組織、管理和推進社區(qū)的發(fā)展。
在我國，社區(qū)建設還是一個新生事物，是一個體制和制度創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，尤其是目前我國的社區(qū)組織發(fā)育遠未成熟，居民對社區(qū)參與程度不高，相互溝通、互助、交流程度較低，市場服務體系不夠健全，居民對社區(qū)服務需求日益增長的情況下，更需要各級政府高度重視，切實加強對社區(qū)建設工作的領導。
強調政府的作用，并不是說政府什么事都要管，都要攬，包辦本應由社區(qū)組織通過居民自治可以自己解決的一切與居民利益相關的公共事務和公益事業(yè)。政府的作用主要是體現(xiàn)在制定社區(qū)建設發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)，加強指導，搞好協(xié)調，幫助解決社區(qū)建設中的困難和問題，動員社區(qū)居民群眾來促進社區(qū)事業(yè)發(fā)展，使社區(qū)建設的發(fā)展有計劃、有步驟地進行。當前，政府的首要任務是制定好城市社區(qū)建設“十五”規(guī)劃和年度實施計劃，并指導和幫助街道、社區(qū)居委會做好社區(qū)發(fā)展規(guī)劃；其次，政府各有關部門要積極履行各自的職責，相互配合支持，按照各自的職能做好工作。同時，各級民政部門作為推動社區(qū)建設的職能部門，要發(fā)揮參謀助手、綜合協(xié)調和監(jiān)督檢查作用。在黨委、政府的統(tǒng)一領導下，通過各方力量的密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，形成推動社區(qū)建設的整體合力。
（四）發(fā)動社區(qū)居民廣泛參與，大力培養(yǎng)和發(fā)展社區(qū)中介服務機構
在強調政府在社區(qū)建設中的作用的同時，更要強調社區(qū)居民群眾參與的作用。社區(qū)建設就是在黨和政府的領導下，依靠社區(qū)組織來利用社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，發(fā)動居民群眾解決社區(qū)自己的問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)居民群眾生活水平和生活質量。經(jīng)過十多年社區(qū)服務的發(fā)展，我國居民的社區(qū)意識和參與意識都有不同程度的提高，但總體上講，人們的社區(qū)意識和參與意識還不夠強，還有待發(fā)動。從美加兩國實踐經(jīng)驗看，當前我國居民參與社區(qū)工作可采取兩種主要形式，一是參與居民自治。通過居民選舉居委會成員，參加居民會議等各項活動，使居民群眾挑選自己信任的當家人，直接表達自己的意愿，參與社區(qū)事務的決策和管理，監(jiān)督政府和社區(qū)工作。這對加強居民群眾參與，搞好我國城市基層政權建設，貫徹實施黨中央關于“依法治國”的方略，都有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。二是參與志愿服務。通過志愿服務參加社區(qū)的各項公益活動，也可以通過各種志愿服務機構，以組織的方式參與社區(qū)服務。在適當時候應考慮出臺大中學生參與社區(qū)志愿服務的相關法規(guī)，從年輕時候起，就培養(yǎng)他們?yōu)樯鐣瞰I的精神。可以預料，隨著社區(qū)建設的推進，基層民主制度的逐步完善，將直接有助于提高居民參與的能力。
在市場經(jīng)濟條件下，社區(qū)非營利性服務機構是社區(qū)建設的一支重要力量。目前，在我國政府和市場之間還缺乏這一社會中介組織，中介組織參與社區(qū)建設在我國尚處于發(fā)育階段。隨著社區(qū)建設的推進，在市場經(jīng)濟體制下，民間組織和社會團體的作用將逐漸增大，社區(qū)中介組織將成為發(fā)展的趨勢。我們認為，只要是符合國家法律法規(guī)、群眾歡迎、有利于促進社區(qū)建設深入開展的社區(qū)中介組織，我們都應采取積極扶持的態(tài)度，充分發(fā)揮他們的作用。在現(xiàn)階段，要充分發(fā)揮現(xiàn)有社會團體和民間組織的作用，根據(jù)居民服務需求，培育和發(fā)展各種類型的社區(qū)民辦非企業(yè)性服務組織和服務機構，通過這些專業(yè)化的服務機構，為城市社區(qū)提供多方位服務，以提高服務質量和水平。要繼續(xù)鼓勵和支持各類志愿服務組織的社會工作，并使其逐步規(guī)范化、制度化。要堅持政府指導和社會共同參與相結合，充分發(fā)揮社區(qū)力量，建立起社區(qū)居民自治管理和社區(qū)服務組織網(wǎng)絡，形成政府主導，社區(qū)居委會主辦，社區(qū)中介組織、企業(yè)事業(yè)單位、居民群眾廣泛參與的新格局。
（五）多方籌集，拓寬社區(qū)建設資金渠道
同其他事業(yè)一樣，社區(qū)建設也需要資金的支持。從加拿大和美國這兩個發(fā)達國家的情況看，社區(qū)建設的資金都不是來自單一渠道，而是采取以政府資助為主，社區(qū)組織、社會團體、企業(yè)、個人等多途徑投資和捐助為輔的資金投入方式。這不僅大大減輕了國家的財政負擔，而且提高了全社會的參與程度，使社會上更多的單位或個人關心社區(qū)、回報社區(qū)、建設社區(qū)。
目前，我國社區(qū)建設資金來源極不規(guī)范，尚未形成固定的投資方式，很多是通過街居經(jīng)濟來實現(xiàn)的，缺乏政府預算和社會贊助的良性機制。根據(jù)我國當前的具體國情，我們認為，我國社區(qū)建設資金更應采取多渠道籌集的方式，建立政府投入為主、社會各方籌集相結合的多元化投入機制。一是政府要加大對社區(qū)建設的資金投入。主要用于社區(qū)服務的基礎設施建設，社區(qū)建設的基礎性工作以及社區(qū)工作隊伍建設和社區(qū)組織的辦公經(jīng)費。隨著社區(qū)體制的建立，各級政府應建立對社區(qū)組織、社區(qū)服務機構的項目資助制度，并將這種投入納入各級政府的財政預算科目。目前我國的一些社區(qū)建設實驗區(qū)在政府資金投入方面進行了積極的嘗試和探索，一些實驗區(qū)將社區(qū)建設納入年度經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，在財政上建立預算科目，實行費隨事轉，稅收返還、財政轉移支付、特殊補貼等等，為社區(qū)建設提供資金保障，促進了社區(qū)工作的開展。這些成果要繼續(xù)鞏固，不斷提高和發(fā)展。二是鼓勵和吸引社區(qū)內企業(yè)事業(yè)單位、社會團體、中介組織和個人投資、捐助社區(qū)建設。要繼續(xù)堅持社區(qū)服務無償、低償、有償服務相結合，實現(xiàn)以服務養(yǎng)服務。要動員駐區(qū)單位、居民個人集資舉辦社區(qū)公益事業(yè)，達到共駐社區(qū)、共建社區(qū)，鄰里互幫互助。為了吸引更多的資金用于社區(qū)建設，應制定相應的優(yōu)惠政策。三是加強對社區(qū)建設資金從籌集、使用到監(jiān)督等方面的制度化管理，對資金使用進行嚴格的審批和監(jiān)督，保證社區(qū)建設資金的專款專用。