俄羅斯日本應(yīng)急管理考察報(bào)告
二、巨災(zāi)應(yīng)急機(jī)制
在俄羅斯和日本，一般把地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的特別重大突發(fā)公共事件稱為巨災(zāi)。為減少和應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的發(fā)生，兩國(guó)都建立了相應(yīng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序的巨災(zāi)應(yīng)急機(jī)制。
俄羅斯所有突發(fā)事件控制中心都承擔(dān)指揮中心的職責(zé)，管理著各自的應(yīng)急救援力量和救援技術(shù)支持機(jī)構(gòu)。緊急狀態(tài)時(shí)，俄政府采取如下處置措施：
一是啟動(dòng)俄聯(lián)邦緊急狀態(tài)系統(tǒng)，①各跨部門委員會(huì)的組織系統(tǒng)各就其位，執(zhí)行緊急狀態(tài)預(yù)案；②做好應(yīng)急資源調(diào)動(dòng)準(zhǔn)備工作；③搜集信息，提前公布緊急狀況區(qū)域；④預(yù)測(cè)與評(píng)估可能帶來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響；⑤實(shí)施搶險(xiǎn)救援以及救援人員安全保護(hù)工作；⑤適時(shí)開展國(guó)際合作等。
二是啟動(dòng)民防救援系統(tǒng)，①向?yàn)?zāi)民提供生活救助；②協(xié)調(diào)內(nèi)務(wù)部門和衛(wèi)生部門采取救援行動(dòng)；③派出搜救隊(duì)伍協(xié)助救援。
三是設(shè)立危機(jī)管理中心，①負(fù)責(zé)調(diào)配有關(guān)物資裝備資源；②保障中央與地方間的信息溝通；③監(jiān)測(cè)早期處置進(jìn)展情況。
四是派出航空部門配合處置重大災(zāi)害。
五是對(duì)媒體進(jìn)行控制和規(guī)范，①及時(shí)通過(guò)主流媒體向公眾發(fā)布有關(guān)政府信息；②依法加強(qiáng)對(duì)媒體的管理，防止“有害”、虛假信息傳播。
進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，政府按以下程序運(yùn)行：總統(tǒng)發(fā)布實(shí)行緊急狀態(tài)命令后，立即向聯(lián)邦委員會(huì)（議會(huì)上院）和杜馬（議會(huì)下院）通報(bào)，并送聯(lián)邦委員會(huì)批準(zhǔn)。在實(shí)行緊急狀態(tài)的聯(lián)邦總統(tǒng)令中，需要闡明實(shí)施緊急狀態(tài)的原因、地區(qū)范圍、保障緊急狀態(tài)處置的人力和物力、限制公民和法人權(quán)利的范圍、負(fù)責(zé)處置緊急狀態(tài)的國(guó)家機(jī)關(guān)以及實(shí)行緊急狀態(tài)的期限。聯(lián)邦委員會(huì)批準(zhǔn)后，總統(tǒng)的緊急狀態(tài)令立即通過(guò)廣播、電視等大眾媒體傳播給實(shí)行緊急狀態(tài)地區(qū)的居民。實(shí)行緊急狀態(tài)時(shí)，主管對(duì)外事務(wù)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)在三天內(nèi)將相關(guān)情況通知聯(lián)合國(guó)和歐洲委員會(huì)秘書長(zhǎng)。在俄聯(lián)邦個(gè)別地區(qū)實(shí)行緊急狀態(tài)時(shí)，主管對(duì)外事務(wù)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)自聯(lián)邦委員會(huì)通過(guò)批準(zhǔn)總統(tǒng)緊急狀態(tài)命令之時(shí)起，一晝夜之內(nèi)將有關(guān)情況通知鄰國(guó)。
日本政府通過(guò)《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)消防及自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助的協(xié)議》等一系列法律法規(guī)，建立了跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制、消防、警察和自衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)急救援機(jī)制，強(qiáng)化了中央和地方、部門與部門之間統(tǒng)一指揮、分工合作的力度。發(fā)生巨災(zāi)時(shí)，為提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率，首相設(shè)置非常災(zāi)害對(duì)策本部，統(tǒng)一調(diào)度指揮。
一是建立跨區(qū)域防救災(zāi)機(jī)制。阪神大地震前，只有18個(gè)道府縣、586個(gè)市町村簽訂72小時(shí)相互援助協(xié)議；阪神大地震后，已有47個(gè)道府縣、多個(gè)市町村簽定了72小時(shí)相互援助協(xié)議，日本聯(lián)合防救災(zāi)形式已深入基層組織。
二是基本確立消防、警察和自衛(wèi)隊(duì)合作機(jī)制。首先，互相提供災(zāi)害情報(bào)，開展日常協(xié)作演習(xí)。其次，災(zāi)區(qū)附近的警察廳和消防廳，設(shè)置專門的聯(lián)絡(luò)人員，協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)附近的機(jī)構(gòu)以及災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)工作。
三是自衛(wèi)隊(duì)承擔(dān)警察部隊(duì)和消防援助隊(duì)空運(yùn)任務(wù)，警察確保道路暢通。如警察不在現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)、消防隊(duì)員可替代警察行使此權(quán)。上述對(duì)策措施具有很強(qiáng)的可行性。例如，XX年5月26日宮城縣東部發(fā)生七級(jí)地震。地震后6分鐘，首相官邸危機(jī)管理中心就迅速成立了地震對(duì)策室，召開了政府各部門的緊急會(huì)議。緊接著，國(guó)土交通省、海上保安廳、總務(wù)省等部門紛紛成立了對(duì)策室或聯(lián)絡(luò)室。十多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機(jī)已向首相官邸傳送在空中攝影的災(zāi)區(qū)圖像了。一個(gè)多小時(shí)后，內(nèi)閣防災(zāi)大臣召開新聞發(fā)布會(huì)，公布了政府的救災(zāi)措施。與阪神大地震相比，這次日本政府反應(yīng)迅速，應(yīng)對(duì)有力，充分顯示了其行政組織應(yīng)急管理的能力。
三、體會(huì)和啟示
（一）強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)職能是實(shí)現(xiàn)資源整合、提高應(yīng)急處置效能的關(guān)鍵。
雖然俄日兩國(guó)應(yīng)急管理組織形式不同，但從兩國(guó)中央層級(jí)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)組建歷程來(lái)看，都有由分到合、由弱到強(qiáng)、由虛到實(shí)的共同特點(diǎn)。歷經(jīng)幾十年的應(yīng)急管理工作實(shí)踐，兩國(guó)政府都明確了主管部門的中樞地位，強(qiáng)化了應(yīng)急機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)職能，形成了以強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)為核心、相關(guān)部門按照職責(zé)協(xié)同配合的運(yùn)行機(jī)制，建立了專設(shè)、專職、專任、專管的統(tǒng)一組織管理模式。目前，我國(guó)按突發(fā)公共事件類型分別由不同行業(yè)或?qū)I(yè)部門負(fù)責(zé)相應(yīng)的應(yīng)急管理工作，在各級(jí)政府辦公廳（室）設(shè)立應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐的作用。為加強(qiáng)各部門的協(xié)同應(yīng)對(duì)能力，提高應(yīng)急管理工作水平，建議進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化其綜合、協(xié)調(diào)職能，確保作為運(yùn)轉(zhuǎn)中樞的權(quán)威性。有利于其在常態(tài)下能夠整合各類應(yīng)急資源，夯實(shí)工作基礎(chǔ)；在非常態(tài)下協(xié)調(diào)各方面力量，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)，提高應(yīng)急處置的效能。