人大機關公文處理漫談

　　（5）行文應有主次。發文件應有主送部門。請示性或要求對方辦理答復的文件，主送部門一般只應有一個，以便受文方面處理。除了主送部門，對其他有關部門可以作為抄送關系行文。抄送部門同樣不應過多，因為抄送部門一般不負責處理，只起了解情況和協助貫徹執行的作用，多了只會增加領導同志和文書處理工作部門的負擔。同時還要注意，向上級機關的請示，不要同時抄送下級機關；向下發的重要文件，可以抄送直接上級機關。

　　（6）盡量少用聯名行文。實際工作中，聯合行文只適用于同一系統內的同級機關和不同系統中地位或級別相當的機關之間，且聯合行文的“單位不宜過多”。由于上下級機關之間存在著領導與被領導或指導與被指導的關系，故而上下級機關之間不能聯合行文。一般情況下最好不用或盡量少用聯合行文的方式。

　　四、文種

　　黨的機關公文有14種，國家行政機關公文有13種，加起來是27種。其中有9個是相同的（決定、意見、通知、通報、請求、報告、批復、函、會議紀要），不同的也有9個（公報、指示、決議、條例、規定等5個屬于黨的機關，命令[令]、議案、通告、公告等4個屬于國家行政機關），公文學界一般把這18個文種稱為法定公文。人大機關公文有14個（公告，決議，決定，法、條例、規則、實施辦法，議案，建議、批評和意見，請示，批復，報告，通知，通報，函，意見，會議紀要），其中法、實施辦法和建議、批評、意見等兩個文種為人大機關所獨有，這就是人大機關文種與黨政機關文種的不同之處。

　　不同文種的含義，可以參考國務院辦法、中辦條例、全國人大常委會辦公廳辦法等規范性文件。這里結合實際重點講幾個問題。

　　第一，關于人大機關特有的兩個文種。先說法、條例、實施辦法。在文書學上可以廣義地把它們理解為公文。但是從法理學的角度審視，法、條例、實施辦法等，屬立法機關的立法范疇，無論是在制發程序、制作技術還是施行效力方面，均較一般狹義類機關公文有很大不同。有鑒于此，《國家行政機關公文處理辦法》《中國人民解放軍機關公文處理條例》都將屬于立法范疇的行政（軍事）法規、規章排除在機關公文處理制度之外，而另行制定其他規定。如國務院專門制定了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。事實上，對于法、條例、實施辦法等“公文”的創制，全國人大專門有《立法法》予以調整和規范，對有立法權的地方人大對制定和批準“條例”（含地方性法規、自治條例和單行條例）也專門作出了規定。而且，法、條例、實施辦法在制作程序上與《人大機關公文處理辦法》第五章的“公文辦理”程序相脫節的，因為“公文辦理”一章僅規定了狹義類機關公文的發文程序。更為主要的是，法、條例、實施辦法獨立性不強，在公布時必須與“令”、“公告”等組合使用才能生效。再看代表建議、批評和意見。首先，從機關公文形成主體的角度看，機關公文形成的主體必須是機關法人，機關公文必須具備符合國家標準規定的體式。就單個人大代表而言，他僅是國家權力機關的一名組成人員，并不具備機關法人資格。人大代表向人大及其常委會提出建議、批評和意見，并不意味著代表了人大機關法人的意圖。其次，從標準化的角度看，有關機關公文格式的國家標準，對公文的組成要素有嚴格的規范化要求，即一件公文必須由發文機關標識（發文版頭）、公文生效標識（印章）、版記等區別于其他類型文書的特定標志。人大代表提出的建議、批評和意見所形成的書面材料，顯然不符合上述規范。第三，從發文程序看，《人大機關公文處理辦法》第五章規定了人大機關的發文程序，即包括起草、校核、審簽、登記、印制和分發等環節。作為公文形成主體的人大代表，在制發“建議、批評和意見”時，難以按照上述程序進行操作。