戶籍制度改革調查報告

　　重慶戶籍改革的總體思路和政策體系，以“人”為中心進行科學規劃、系統設計，把選擇權交給農民，以彈性政策讓他們自主選擇，是一種人性化、彈性化的改革機制，以有效防范改革風險的漸進方式，從以人為本的角度統籌兼顧，一方面充分考慮給予轉戶群體城鄉生產生活轉換的適應期和過渡期，讓他們通過比較自主選擇，另一方面一步到位給予農民工公平的城市待遇，保證了改革的積極穩妥有序推進，充分體現了全面協調可持續的科學發展理念。

　　三、創新路徑突破戶籍改革的關鍵性問題

　　重慶的戶籍制度改革能如此迅速推開，關鍵在于緊緊抓住城市和農村兩端，用創新的路徑、完善的政策體系和嚴密的操作程序，真正解決了土地、住房、就業、社保、農村發展等關鍵性問題，最大限度地維護和保障群眾的利益。

　　（一）破解土地難題

　　農民工進城后，一方面農村土地閑置，另一方面需增加城市建設用地，導致城市“地荒”和農村土地“撂荒”的矛盾現象。農民轉戶進城后，城鎮建設用地指標從何而來？農村的宅基地、承包地怎么辦？重慶探索建立了“地票”交易、承包地經營權流轉等機制，實現城鄉土地有序流轉和集約利用，破解土地難題

　　明確“三權”。把明確農村承包地、林地和宅基地產權作為基礎和前提，使農村承包地、林地、宅基地的使用權能在銀行質押、抵押貸款，能實現有序流轉和有償退出，使農民的權益從源頭上得到保障。

　　流轉土地林地。主要分兩種情況：一是轉戶后保留經營權。根據重慶市農村土地流轉的政策法規，依托縣、鄉、村三級土地流轉服務機構，制定流轉指導價，引導和規范農民及農村集體經濟組織在“依法、有償、自愿”前提下流轉土地。南川大有鎮農民王明秀一家3口在今年10月轉為城鎮居民后，將承包的7畝坡耕地委托給集體進行流轉，每年可以得到2800元土地流轉收益。二是轉戶后自愿退出承包地的轉戶居民，按土地流轉指導價格及第二輪土地承包期剩余年限給予退地補償，由農村集體經濟組織負責，將收回耕地以農業大戶承包、引進業主承包等方式籌集和發放農村耕地退出補償金。重慶市南川區結合轄區鄉鎮、街道地理位置、土地狀況及產出條件，分為三大類區制定了100-600元/畝的承包地流轉指導價，以市場化方式引導土地合理流轉，已流轉土地近20萬畝。

　　公開交易“地票”。2012年，重慶成立了農村土地交易所，專門對城鄉建設用地資源進行配置。就是把農村騰出的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等復墾為耕地，經土地管理部門嚴格驗收后產生的建設用地指標，按照依法、自愿、有償，公開的原則，以“地票”的形式在重慶農村土地交易所公開拍賣，耕地留在農村，建設用地指標通過“地票”交易流動。公開拍賣后的收益扣除土地整治成本，85%補償農民，15%收益歸集體組織。在重慶市南川區，對城市規劃區范圍外農民自愿退出的房屋、宅基地及其附屬設施用地，由區土地整治中心負責籌集補償金和購房補助先予補償，然后組織復墾整治，申報市國土局驗收后取得“地票”。目前，重慶農村土地交易所累計交易“地票”29720畝，成交金額36億元。南川區已復墾整治宅基地及其他建設用地1000余畝，有1400余農民獲得補償1.1億元。我們在調研中發現，“地票”交易有三大作用：一是保證耕地總量不減，以“先造地后用地”“先補后占”代替“先征后補”，確保耕地面積不減質量不降。二是適應了城鎮化、工業化快速發展的需要。農村退出的建設性用地，復墾為耕地而得到“地票”在交易所拍賣，城鎮建設用地通過“地票”獲得指標去征地，使城鄉建設用地增減掛鉤動態平衡。三是農村集體建設用地與城市建設用地的遠距離、大范圍置換，利用級差地租提升了農村特別是偏遠地區的土地價值，一般由2萬元/畝變為15萬元/畝，這就幫助農民實現了土地權益收入，為新農村建設提供反哺資金，推動城市反哺農村、發達地區支持落后地區真正通過市場手段得以實現。