關于公共管理中的績效評估

　　其次，它是高層領導高度重視和大力支持的產物。作為應然意義卜的全體人民公共利益的代表——總統不能坐視日益嚴重的政府危機而無動于衷，他有義務和責任采取措施節約行政開支，精簡政府機構和人員，提高政府績效和對選民的回應性，等等。推進行政改革，發動績效評估，一方面，可以消泯政府危機;另一方面，可以使總統獲取更多的政治支持。因此，西方國家績效評估都得到了高層領導的極力支持和密切關注。盡管當代西方國家公共部門管理現狀提出了開展績效評估的必要性和緊迫性，但囿于公共機構及其人員如同私人領域中的個體一樣具有不能完全跨越“理性經濟人”特性的局限，使公共部門績效評估可能時時刻刻面臨著來自公共部門和公職人員的不配合，甚至故意阻攔。而高層領導的大力提倡和承諾有利于向那些反對或試圖阻礙績效評估的部門及人員施加壓力，使其從政治上端正對績效評估的態度，減少對績效評估的本能抵抗，更好地配合評估工作的開展。

　　再次，它是其它政府改革措施通力合作和強力推動的成果。當代西方行政改革是一個綜合復雜的系統工程，績效評估僅是應對政府管理危機的有效途徑之一。作為一個系統，行政改革的各項措施是相互依賴，相互補充，無一例外地以解決政府管理實踐問題為導向。因此，欲使績效評估發揮最大的功效，定然需要其它改革措施和制度的通力合作，以便形成一股“制度合力”，推動績效評估活動的有效開展。充當績效評估配套措施的其它改革制度主要有分權化、責任機制、公民(顧客)導向、結果導向、競爭機制和激勵機制、電子化政府。上述這些改革措施無疑為績效評估活動的順利進行、公共部門績效的日益改善提供了良好的制度環境和制度保障。

　　毋庸質疑，西方國家公共部門績效評估積累了豐富的經驗，取得了不菲的成效，并形成了一套相對成熟的評估理論與方法，但這并不表明公共部門績效評估已臻于至善，無可挑剔。一方面，在實踐中，由于公共部門自身的特點，其績效評估依然面臨著科學評估的重重障礙，至今仍未找到妥善解決上述諸多困難的良策。另外，公共部門績效評估具有鮮明的管理主義傾向。眾所周知，新公共管理運動以管理主義為理論基礎，而在新公共管理環境下發展起來的公共部門績效評估不可避免地深深打上了管理主義的烙印。管理主義的立論以兩個假設為邏輯前提：其一，認定管理具有“相通性”，私人部門的管理與公共部門的管理在本質上是相似的;其二，私人部門管理優越于公共部門管理。因此，管理主義者極力主張將私人部門的管理理論、模式、原則、方法和技術移植到公共部門，運用私人部門的績效管理方法和績效評估技術來評估公共部門的工作，從而達到改善公共部門管理水平和提高公共部門效率的目的。盡管公私部門管理本質趨同還是相異一直是公共管理學爭論的話題，但公私部門之間是否存在本質區別，學界至今尚未達成共識，而且許多學者通過潛心研究得出的是與管理主義所持觀點相反的結論。阿里森的經典研究推演出的結論是：“公共事業管理和私營企業管理的不同之處比相同之處同樣的多，并且不同之處比相同之處更為重要。”英格拉姆則指出，效率不是公共組織所追求的唯一目標，公共組織“正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會的。”管理主義強調政府施政的簡單可量化價值取向，既經濟(economy)、效率(efficiency)與效益(effecuveness)，而公共管理追求的價值日標是多元的，甚至主要不是經濟、效率和效益，而是以人民主權、公民權利、社會公平和正義、公共利益、公共責任等具有鮮明公共性的價值目標為導向。管理主義對效率和工具理性的過分強調和追求，使公共管理無力反省公共行政及公共服務的根本價值、目的，將其變為執行與管理的工具，不但無力擔負起公共管理捍衛民主政治價值的責任，也無法實現提升公民道德水平的使命。行政學家鄧哈特(robertsdenhardt)指出，“以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽視對目的本身的關切。也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，只是斤斤計較地減少行政成本，從而淪為公務產生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的‘道德系絡”，等等。諸如此類的不同聲音表明，管理主義的立論基礎是一個偽命題(至少不能全部證實)。據此可以推斷，在管理主義指導下的公共部門績效評估無疑會面臨著巨大的障礙，西方國家績效評估活動如火如荼、理論研究也漸次熱烈的態勢并不能淹沒和消除績效評估所遭遇的挑戰。從本身不太完善的私人部門績效評估理論中嫁接而來的公共部門績效評估理論面目稚嫩，與公共部門績效評估實踐對其所提出的要求仍遙遙有距，誠如有學者所指出的，“盡管人們對完善績效評估越來越重視，但從目前的結果來看，績效測量仍處在襁褓時期。”因此，加強公共部門績效評估研究，構建吻合公共部門自身特點的當代績效評估理論框架，更好地指導績效評估實踐，應是公共管理學領域的核心課題和時代使命。